Сворачивание федерализма как структурное препятствие для развития России

Федерализм, не успевший встать на ноги в 1990-е годы, был в 2000-е годы шаг за шагом демонтирован, заменен привычным для России вертикальным административно-территориальным характером управления и властвования.

  1. Практически все специалисты едины во мнении, что Россия сегодня является федерацией только номинально, по названию. Как отмечает, например, профессор права Ирина Умнова: «Сложившаяся ситуация дает основания говорить не просто о деградации федеративных отношений и ослаблении управления государством: за почти 20 летний период постконституционных преобразований в России произошла деконституционализация федерализма, воплощение его конституционной модели в систему унитарного, неэффективного и недемократического государственного устройства». (1)

Федерализм, не успевший встать на ноги в 1990-е годы, был в 2000-е годы шаг за шагом демонтирован, заменен привычным для России вертикальным административно-территориальным характером управления и властвования.

 

  1. При этом федерализм как система постоянного диалога региональных сообществ, центра и регионов, как система политического торга и компромиссов, как система вертикального разделения властей и баланса интересов, как система широких прав регионов на самостоятельные решения и эксперименты, на свою самостоятельную правовую и политическую систему, совершенно не востребован сегодня ни элитами, ни обществом:

 

а)   Федеральная политическая элита управляет страной, как империей, что естественно в ее интересах. Крупнейшие бизнес-компании также чувствуют себя комфортнее в унитарном государстве, в котором все унифицировано, и региональные власти робеют перед любым москвичом. Региональные партии запрещены, а федеральные – управляются авторитарно и москвоцентричны. Региональные элиты не мыслят себя иначе, чем в системе вертикального подчинения столице. Им не приходит в голову представить себя в качестве равноправного партнера политического торга, как это должно быть в федеративном государстве. Как замечает Андрей Захаров, «региональные лидеры не понимают, зачем центральной (и любой другой) власти с кем-то договариваться, если она и так власть, и почему мнение меньшинства должно быть учтено при выработке политики, если его можно не учитывать». (2). За редкими исключениями (например, Татарстан), региональные элиты имеют крайне смутные представления о природе федерализма и не предъявляют на него спроса. (3)

 

б)   Граждане России в еще меньше степени знают, что такое федерализм и в еще меньшей степени привержены федералистской культуре, для которой характерны в первую очередь: сильная региональная идентичность, стремление к региональной инициативе и самостоятельности, отношение к федеральному центру как к партнеру, а не как к патрону, спрос на внутрирегиональную и местную демократию.

В массовом сознании продолжает доминировать идеал централизованного, унитарного государства, в котором власть сосредоточена не просто в Москве, но более того – в руках одного человека. Согласно свежему опросу «Левада-центра» (18-21 ноября 2016 года) ответ «Нашему народу всегда нужен сильный и властный руководитель, «сильная рука» собрал 35% ответов, что «такой нужен в нынешней ситуации» — собрал 37%. То есть в сумме – более 70% населения выступают за единоличную и централизованную власть. (4)

Слабой остается и важная для становления федерализма региональная идентичность людей. Исследование, проведенное исследовательской группой «Циркон» в 2011 году, показало, что население четырех исследованных субъектов федерации (Ивановская область, Краснодарский край, Пермский край и республика Татарстан) считают себя прежде всего гражданами России (42% ответов), далее жителями своего города/села (35%), и лишь 16% — жителями своего региона. (5)

К тем же выводам приходит Нелли Романович, социолог из Воронежа, на основании ряда исследований, проведенных ею на протяжении ряда лет: «большинству российских граждан присуще монархическое политическое сознание, которое идет вразрез с действующим законодательством». Так, по ее данным, более половины опрошенных россиян в 2014 году считали, что губернаторы должны отвечать перед президентом, а мэры – перед губернатором. И только 37% считают, что они должны отвечать перед избравшим их населением. (6)

 

  1. В таких условиях очевидно, что федерализация России на сегодняшний день невозможна в результате как политических и гражданских усилий различных элит (федеральных, региональных, местных), так и населения, для которых этот концепт, хоть и прямо предписанный Конституцией, остается малопонятной и невостребованной абстракцией. То есть «федерализация снизу» невозможна, если только по какой-то неизвестной нам причине не произойдет нового катастрофического ослабления федерального центра, и региональные элиты не пойдут на него в грубую и не ограниченную никакими институтами и приличиями, разрушительную, атаку, как это было отчасти в 90-е годы. (7)

 

  1. Еще более сложно ожидать и «федерализации сверху», то есть по инициативе федеральных властей и федеральных политических и бизнес-элит. Во-первых, они являются основными выгодоприобретателями от централизации и унификации, концентрируя (и практически бесконтрольно) в своих руках 2/3 бюджетных и других ресурсов страны. Во-вторых, федеральные элиты в подавляющем большинстве идейно убеждены в необходимости жесткой централизации страны во избежание нового «парада суверенитетов» и угроз распада государства. Характерно, что уже в первом своем выступлении в Госдуме в августе 1999 года при назначении и.о. премьер-министра В. Путин высказался за назначение губернаторов и построение вертикали власти. (8) В дальнейшем он и его кабинеты министров, парламент и парламентские партии неуклонно проводили политику унификации, централизации, ограничения прав регионов и муниципалитетов, ограничения демократии на всех уровнях.

 

  1. В этих условиях остается только один теоретически возможный вариант реализации федералистских преобразований в интересах страны – а именно новое выдвижение сильных аргументов в пользу федерализма, и вследствие этого постепенное осознание политическим руководством страны необходимости таких преобразований. Критически необходим анализ и тех структурных проблем, которые порождает сложившаяся вертикальная, иерархическая, бюрократизированная модель управления регионами из неоимперского центра.

 

  1. Одна из значимых попыток анализа и описания структурных проблем, порождаемых централизацией и унификацией страны, была предпринята, в частности, в подготовленной по заказу Правительства РФ в 2011 году Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года (или «Стратегии 2020»), глава 23 которой как раз была посвящена необходимости развития реального федерализма, местного самоуправления и новой межбюджетной политики. Раздел готовился под руководством видных специалистов И. Стародубровской и В. Глазычева – убежденных демократов и федералистов. (9)

 

В Концепции были выделены следующие основные проблемы, вызванные демонтажом федерализма, унификацией и централизацией страны:

 

блокировка развития местного самоуправления, его фактическое разрушение;

подавление региональной и местной инициативы противоречивыми указаниями федеральных ведомств, вместо проведения единой федеральной политики, чрезмерная отчетность перед центром и мелочная регламентация;

конфликт между установками Центра на развитие и одновременно на сохранение стабильности при помощи осуществления популистской политики, что тормозит любые реформы;

происходит отток квалифицированных кадров из сферы управления, наблюдается рост коррупции в региональных органах власти;

деградация региональных элит в условиях подавления их самостоятельности, приоритета лояльности над эффективностью, слом социальных лифтов. Яркие политики отторгаются системой;

подавление политического плюрализма и представительства провоцирует рост националистических и популистских настроений;

сохранение статус-кво не даст стране возможности перейти к постиндустриальным формам экономического развития.

 

Авторы раздела Стратегии делают следующий вывод: «Ограничение самостоятельности и подавление инициативы региональных и местных органов власти, деградация субнациональных элит, отчуждение населения от власти и рост протестных настроений происходят в условиях, когда развитие конкурентоспособных территорий, обеспечение в них высокого качества жизни становятся ключевыми факторами современного экономического роста». Без федерализма и местного самоуправления не будет развития регионов – а значит, и развития всей России – заключают авторы раздела. (10)

 

При этом федерализация в обоих предложенных ими сценариях – умеренно-реформаторском и радикально-реформаторском – предполагает первоначальным условием политическую реформу. Что по-прежнему вступает в очевидное противоречие с интересами и представлениями федеральных элит, приверженных ставке на полную управляемость и лояльность.

 

  1. Как известно, «Стратегия — 2020» так и не стала программой практических преобразований. В том числе и в области федеративных отношений, в части которых стратегия имела наиболее решительный и последовательный характер. Причиной неудачи, как выразился Михаил Дмитриев, стало «отсутствие политических возможностей для ее реализации». (11)

 

  1. Таким образом, можно считать общим мнением специалистов-экономистов и регионалистов, что современная централизация и унификация страны, концентрация ресурсов в центре и выкачивание ресурсов развития из регионов, превращение большинства из них в системы распределения социальной помощи населению, на что уходит основная часть их бюджетов, фактический запрет на инициативу, ликвидация региональной демократии и местного самоуправление, бедственное положение большинства городов – является не просто серьезным, но ключевым структурным препятствием для развития России. Как и то, что сегодня не существует политических и общественных условий для становления федеративной системы.

 

  1. Для начала и осуществления реформ остается один путь. Это подготовка, публикация и настойчивое продвижение федералистской аргументации и программы для политического руководства страны, федеральных политических элит, руководства политических партий. Только если и когда они осознают ключевую важность федерализма для сохранения целостности страны и ее успешного развития, станет возможным движение по этому пути.

 

Будьте в курсе,
подпишитесь на нашу рассылку

E-mail: info@eedialog.org

Все материалы сайта доступны по лицензии: Creative Commons Attribution 4.0
© 2019 Европейский диалог