Трансатлантические отношения: кризис или новый этап?

Нынешний этап трансатлантических отношений, который приведет к переосмыслению ролей как Европы, так и США в этом тандеме, закончится более углубленной интеграцией в военно-политической сфере в рамках ЕС и приведет к более тесному сотрудничеству между двумя евро-атлантическими институтами – НАТО и Евросоюзом. На что нужно делать ставку России? Наша коллега Татьяна Пархалина делится своим анализом ситуации.

История существования Североатлантического альянса изобилует периодами, которые аналитики обозначали как кризисы. При этом на Западе ряд экспертов справедливо считали кризисы имманентно присущими развитию отношений между США и тогда Западной Европой, а противоречия, которые рано или поздно разрешались, – двигателем, обеспечивающим движение вперед.

В период холодной войны и биполярной конфронтации «клеем» трансатлантических отношений безусловно было противостояние главному противнику – т.е. Советскому Союзу и всему советскому блоку. В 90-е годы прошлого века трансатлантические противоречия притупились, поскольку общей целью союзников по обе стороны Атлантики стала интеграция в Евро-Атлантическое пространство бывших советских сателлитов. 

Однако уже в начале XXI века, а точнее, в 2003 г. в связи с американским вмешательством в Ирак Пол Кеннеди в своей знаменитой статье написал, что трансатлантические отношения переживают период небывалого охлаждения[1]. Стало очевидным, что США и Европа по-разному смотрят на военно-политическую стратегию, на критерии применения военной силы в условиях обладания превосходящей военной мощью. Усиливались экономические трения, все возрастающую роль начал играть демографический фактор. Стареющие нации Европы вынуждены были тратить все больше денег не на военные нужды, но на пенсии, социальные и медицинские расходы.

Но в мире стали появляться новые угрозы безопасности, носящие трансграничный и транснациональный характер, которые неизбежно привели к появлению нового «клея», сцементировавшего трансатлантические отношения. П. Кеннеди определил еще один фактор, обусловивший центростремительные тенденции в трансатлантических отношениях: это функционирование транснациональных корпораций, таких как IBM, BP, Ford и др., которые не потерпят раскола в трансатлантическом сотрудничестве.

Вместе с тем усложнение международной обстановки с середины 2000-х годов выявило то, что по разные стороны Атлантики по-разному видят решение все более многослойных и многофакторных проблем современного мира. В США обозначилась тенденция на ведение войн, Европа проявила себя в миротворчестве и государственном строительстве на территориях стран переживших конфликт. Было бы упрощением считать это своеобразным разделением труда в процессе, так сказать, «новой колонизации». Уместнее говорить о разной внешнеполитической философии и разном отношении к международным институтам, о различиях в вопросе соотношения силы и права, свободы односторонних действий и ограничений международных норм.

Трансатлантические противоречия в начале первого десятилетия XX в. порождались, среди прочего, и различиями между американской и европейской стратегическими культурами. К концу XXI в. в Европе обозначалось тяготение к поиску политических соглашений в целях разрешения конфликтов; в европейском стратегическом мышлении укоренилось представление, что наиболее эффективным средством обеспечения безопасности является утверждение правовых норм и становление международных институтов, способных обеспечить их выполнение. Значительная часть европейских элит склонялась к тому, что военная сила не может устранить угрозы, связанные с ростом экстремизма в исламском мире – эти угрозы исходят из социального неравенства и бедности, поэтому акцент следует делать на оказании помощи.

Ливийская операция, инициированная тогдашним французским президентом М. Саркози, а не американским руководством (как принято считать в России), продемонстрировала, что различные философские умозаключения в сфере внешней политики могут быть отброшены в угоду внутриполитической конъюнктуре (расчеты на то, что маленькая победоносная война сможет обеспечить победу на следующих президентских выборах, не оправдалась). Ограниченная операция НАТО в Ливии, начатая по просьбе ЛАГ (Лиги арабских государств) и поддержанная СБ ООН, привела к свержению режима М. Каддафи и разрушению государства как такового. В дальнейшем дестабилизация всего Ближнего Востока в результате негативных социально-экономических и демографических тенденций, явилась холодным душем для трансатлантических союзников, которые в начале так называемой «арабской весны» просто не знали, что со всем этим делать – именно поэтому два евро-атлантических института высказали свою позицию, но не стали определять политику в отношении региона.

Начало кризиса в Сирии было отмечено тем, что даже ближайший и самый верный союзник США – Великобритания – высказалась против участия в военной операции против режима Б. Асада. Впоследствии европейские союзники приняли участие в антитеррористической коалиции, возглавляемой США, направленной на борьбу против ИГИЛ, однако все менее настойчиво стали поддерживать идею смены режима в этой стране, на которой настаивал Вашингтон.

Сцепляющим моментом в трансатлантических отношениях явился кризис в/и вокруг Украины и главное – позиция и политика России. Россия и Евро-Атлантика по-разному оценивают причины кризиса: Россия считает, что именно Запад нарушил договоренности, данные Януковичу; трансатлантические союзники полагают, что Россия «взломала» систему безопасности в Европе, когда провела операцию по присоединению Крыма к России, нарушив существующие границы и гарантии по Будапештскому меморандуму. 1 апреля 2014 г. НАТО при полном согласии всех союзников вновь заморозила отношения с РФ, а решение Уэльского саммита Альянса (сентябрь 2014 г.) свидетельствовало о том, что НАТО от отражения новых угроз вернулась к истокам – к обеспечению коллективной обороны. В декларации по итогам саммита отмечалось, что план действий по готовности НАТО (NATO, Readiness Action Plan) отвечал «на изменения среды безопасности на границах Альянса» и на «вызовы, порожденные Россией и их стратегические последствия»[2]. Российский эксперт Д. Данилов писал, что «план включал два основных элемента – обеспечение гарантий безопасности НАТО и стратегическую адаптацию военной машины Альянса»[3], которые предполагали постоянное присутствие триады вооруженных сил и существенную военную активность НАТО в восточной зоне на ротационной основе.

Варшавский саммит Альянса 2016 г. продемонстрировал готовность трансатлантических союзников пойти на символическое укрепление (в виде 4 батальонов) оборонных структур на восточном направлении, но неготовность пожертвовать Основополагающим актом Россия–НАНО 1997 г., на чем настаивал ряд стран Центральной и Восточной Европы (речь шла о том положении ОА, где говорилось об отказе НАТО от постоянного размещения существенных боевых сил в новых районах базирования)[4].

Вместе с тем, приходится констатировать, что действия России в Украине привели к укреплению атлантической солидарности, к тому, что союзники выступили совместно по вопросу об отражении так называемой «новой российской угрозы». Однако по вопросу о санкциях позиции ряда центрально- и восточноевропейских стран-участниц НАТО отличаются от позиции Вашингтона, Лондона, Парижа и Берлина. Ради объективности, правда, надо отметить, что в момент голосования по вопросу продления санкций все члены Евросоюза голосуют солидарно.

Однако экономическое измерение безопасности каждый раз как бы размывает центростремительные тенденции в рамках атлантической солидарности.

Новый этап трансатлантических отношений начался в связи с результатами президентских выборов в США в ноябре 2016 г. В ходе своей предвыборной кампании и сразу после избрания нынешний президент США Д. Трамп заявлял, что НАТО – это устаревший союз, который не отвечает требованиям времени. Одна из основных его претензий к европейским союзникам сводилась к тому, что они явно недоплачивают в деле обеспечения своей обороны и должны в срочном порядке увеличить расходы на оборону до 2 % своего ВВП. Что касается экономического измерения трансатлантических отношений, то Трамп высказал намерение приостановить переговоры по трансатлантическому торговому и инвестиционному партнерству (ТТИП). Однако вскоре после встреч с двумя европейскими лидерами – премьер-министром Великобритании Т. Мэй и канцлером ФРГ А. Меркель, а также вследствие давления, оказанного на него американским военно-политическим истэблишментом, Д. Трамп изменил свое мнение на прямо противоположное и стал утверждать, что НАТО – это ключевой Альянс, обеспечивающий безопасность Запада. Впоследствии – на встрече на высшем уровне НАТО в Брюсселе, которая была приурочена к открытию нового здания Альянса и на заседании Большой семерки в Италии (в Таорминне) американский президент вновь в жесткой форме потребовал увеличения военных расходов союзников и вообще вел себя таким образом, что канцлер ФРГ А. Меркель вынуждена была заявить о том, что Европа вынуждена брать на себя большую ответственность как за свою безопасность, так и за международную повестку[5].

Главная проблема трансатлантических отношений сегодня состоит в том, что непредсказуемость исходит из центра коллективного Запада – из Вашингтона, который до сих пор не определился с тем, какую политику выстраивать в отношении своих европейских союзников. Помимо этого, позиция американской администрации по ряду иных вопросов, касающихся международной безопасности, входит в противоречие с позицией Брюсселя – это и выход из соглашений по климату и заявления об изменении американской позиции по принскому ядерному досье, когда в одностороннем порядке Вашингтон готов нарушить международные договоренности, которые Брюссель считает принципиально важными.

Вновь на нынешнем этапе особую роль в дальнейшем развитии трансатлантических отношений начинает играть Франция. Избранный в мае 2017 г. президентом страны Э. Макрон во внешней политике сразу же взял курс на увеличение удельного веса своей страны в Европе и мире. Во-первых, был озвучен французский сценарий о создании европейского военного союза, который в случае его реализации сразу же выводил бы Францию на ведущую роль в Европейском союзе. Следует, однако, обратить внимание, что реализация этого сценария возможна при следующих условиях: 1) в случае роста расхождений между США и Европой в восприятии угроз  безопасности; 2) в случае создания европейскими государствами эффективных институтов в области безопасности и обороны; 3) в случае готовности европейских государств существенно увеличить расходы на оборону (и в рамках НАТО, и в рамках ЕС) с тем, чтобы создать современные вооруженные силы, оснащенные высокотехнологичным вооружением, системами связи, разведки, управления войсками.

Выступая в Сорбонне 26 сентября 2017 г. Э. Макрон озвучил и свои предложения по реформе ЕС до 2024 г. Главный тезис этого выступления следующий – Европа не едина, разобщена, отсутствует солидарность и наблюдается разновекторность[6]. Она должна преодолеть все эти негативы для того, чтобы сохранить высокий уровень жизни и демократии внутри ЕС. Макрон предсказал в ближайшие годы отделение Европы от США. Под предлогом формирования более эффективного союза Макрон предложил создание Европы «двух скоростей», где страны Вышеградской четверки и другие государства не входящие в сердцевину ЕС, теряют многие интеграционные возможности. Параметры реформы французский президент определил следующим образом. В области экономики: необходимость укрепления еврозоны, формирование общего бюджета, финансирование общих инвестиций и обеспечение стабильности во времена экономических потрясений; Макрон предложил создать пост министра финансов ЕС, изменить правила налогообложения, установить налог на финансовые операции, создать «специальную группу европейского переустройства». В области безопасности: к 2020 г. создать совместные вооруженные силы для военных операций, единый европейский оборонный бюджет и единую военную доктрину. Он также предложил создать европейские подразделения гражданской обороны, общеевропейское агентство по предоставлению убежища и совместную пограничную службу, европейскую академию разведки. В области социальной – скорректировать социальное законодательство стран ЕС, развивать интеграцию образовательных процессов. Для финансирования всех этих инициатив Макрон предложил ввести общеевропейские налоги, в том числе экологический – на выбросы углекислого газа в атмосферу, налог на цифровых гигантов (Apple, Google и т.д.).

Предложения Макрона сразу же были поддержаны Германией и другими странами ЕС. Однако вероятность их реализации оказалась в серьезной зависимости от разрешения политического кризиса в ФРГ, поскольку двигателем углубления интеграционных процессов могут быть Париж и Берлин, в случае если они действуют совместно. При этом не следует думать, что даже в случае быстрого преодоления политического кризиса, Германия полностью поддержит инициативы Макрона, считая их слишком амбициозными.

Ведь если бы Макрону удалось политически «обыграть» Меркель и заставить Германию «играть» в единую Европу по французским правилам, то первую партию во франко-германском тандеме стала бы осуществлять Франция (после ряда лет немецкого первенства).

Какие последствия все это будет иметь для трансатлантических отношений, с учетом того, что за «прекрасную Марианну» сейчас борются и Вашингтон и Берлин. Нельзя исключить, что в рамках ЕС произойдет своеобразная перезагрузка с обретением большей самостоятельности в рамках трансатлантических отношений. В случае обретения большего единства, удастся повысить уровень безопасности в рамках ЕС, а Европа может превратиться из потребителя в производителя стабильности.

Можно  предположить, что именно на это была направлена европейская инициатив PESCO (Permanent Structured Cooperation) – так называемое «постоянное структурированное сотрудничество» в области обороны. Документы были подписаны в Брюсселе в начале ноября 2017 г. По словам верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности Ф. Мотерини, предлагаемая программа направлена на повышение эффективности обороны сообщества, военной мобильности его членов и сотрудничества с НАТО. PESCO предполагает снятие пограничных формальностей и масштабное строительство в ЕС транспортной инфраструктуры для переброски тяжелой военной техники. В ряде европейских стран считают, что именно позиция Трампа, настораживающая его союзников в Европе, вызвала к жизни эту инициативу ЕС, которая была одобрена на саммите Евросоюза в декабре 2016 г. Для подготовки плана были созданы оперативные группы в Берлине, Париже, Брюсселе, которые работали над расширением зоны ответственности ЕС в сфере безопасности и обороны.

При обсуждении плана французский подход состоял в  допущении разных скоростей при реализации общего проекта, что было бы новым элементом, однако, по всей видимости верх одержал Берлин, который выступал против послаблений. В результате каждая страна ЕС должна принять участие в одном из 17 проектов (в большинстве своем военных). Предусматривается ежегодное увеличение оборонных расходов, решение вопросов, связанных с направлением солдат на участие в зарубежных операциях. Это позволило ряду немецких политиков и экспертов прийти к выводу, что в политике безопасности ЕС еще никогда не достигал такого уровня «общности и интеграции» (членами PESCO стали 23 из 28 стран ЕС). Но существует и прямо противоположная точка зрения на эту программу – обязательства в рамках PESCO размыты и даже не предусматривают координацию военных планов.

Судьба углубления европейской интеграции в области безопасности и обороны будет зависеть от трех факторов: от позиции Германии после преодоления политического кризиса; от способности договариваться лидеров Франции и ФРГ – ибо в условиях выхода Великобритании только эти две европейских страны будут решать, осуществима ли идея создания так называемой «европейской армии» (разговоры о создании которой ведутся с 50-х годов прошлого века); от позиции американского президента, который явно демонстрирует по меньшей мере отсутствие интереса к европейским союзникам и НАТО.

Имеет смысл задаться вопросом, какие последствия для России будут иметь новые тенденции в трансатлантических отношениях? Следует иметь  в виду следующие моменты. С середины 2000-х годов наблюдалось нарастающее геополитическое соперничество между Россией и странами Евро-Атлантики на постсоветском пространстве. Украинский кризис стал центробежным фактором в отношениях РФ–США–ЕС. У западных союзников нет четкого видения, какую политику в отношении России следует проводить: пока лишь существует позиция – Москва должна выполнять  Минские соглашения и тогда санкции будут сняты (при том, что Москва не считает себя стороной этих соглашений). Ни Брюссель, ни Вашингтон, ни Москва не хотят открытого столкновения, при этом Москва хочет компромисса, который состоял бы в признании Крыма и в предоставлении конституционных полномочий ЛНР-ДНР. Представители российского истэблишмента полагают, что они одержали победу, поскольку приостановили расширение западных институтов. Запад считает эту политику тупиковой и более не рассматривает Россию в качестве партнера, но в качестве «стратегической проблемы».

И Россия, и трансатлантические союзники избавились от иллюзий, связанных с надежной интеграции России в Евро-Атлантику, с надеждой на то, что Россия может стать частью коллективного Запада с точки зрения институционально-нормативной базы. Рассеялись и иллюзии у части политической элиты России, связанные с избранием Д. Трампа на пост президента США и возможностью достижения какой бы то ни было сделки между Москвой и Вашингтоном об установлении новых правил игры, которые могут прийти на смену принципам Хельсинского Заключительного акта и Парижской хартии.

Предметом различных подходов и трактовки являются механизмы поддержания балансов: трансатлантические союзники исходят из определенных норм и стандартов поведения государств и восприятия России как одного из акторов, который должен им служить; Россия – из фактора достижения равного с ключевыми западными игроками статуса. Именно поэтому Россия взяла курс на укрепление и использование в третьих регионах военной силы, полагая, что это поможет ей переломить тенденцию выпадения из ядра экономического развития.

Несмотря на драматизм развития российско-западных отношений обе стороны пока еще констатируют наличие общих интересов: нераспространение ОМУ, нераспространение гонки вооружений на открытый космос, контроль за новыми неядерными видами вооружений, создание мер доверия и транспарентности в разных видах военной деятельности, вопросы, связанные с созданием разных систем противоракетной обороны; энергобезопасность, изменение климата, разрешение международных конфликтов.

Яблоком раздора продолжает оставаться Украина. Обе стороны – Россия и Запад – считают, это мяч на стороне другого. Пока развязка не просматривается, поскольку обе стороны по-разному трактуют Минские соглашения. Впереди годы противостояния и избирательное сотрудничество по перечисленным выше вопросам. Часть политического класса России солидаризируется с теми силами в Европе, которые работают на дезинтеграцию и считают европейский интеграционный проект провалившимся, а трансатлантические отношения обреченными на развитие центробежных тенденций. Было бы упрощением и большой ошибкой недооценивать, что эти отношения базируются на такой ценностной основе, как политическая конкуренция, верховенство закона, согласование интересов, которыми союзники не хотят поступаться даже в периоды кризисного развития. Думается, что нынешний этап трансатлантических отношений, который приведет к переосмыслению ролей как Европы, так и США в этом тандеме, закончится более углубленной интеграцией в военно-политической сфере в рамках ЕС и приведет к более тесному сотрудничеству между двумя евро-атлантическими институтами – НАТО и Евросоюзом.

Да, действительно, былая атлантическая солидарность при президенте Д. Трампе, видимо, будет меняться на более противоречивый курс, поскольку Трамп, в отличие от своих предшественников, не заинтересован в укреплении Евросоюза. Более того, он хотел бы дестабилизировать ЕС, радикально ограничить свободный товарообмен между США и Евросоюзом. Он также не очень верит в НАТО, и в этом смысле восточноевропейцы оказываются в двусмысленном положении.

В этой сложной конфигурации России, безусловно имеет смысл делать ставки на восстановление более-менее нормальных отношений с Европой, поскольку именно Европа заинтересована в выходе из тупика, в котором оказались российско-западные отношения. «Первая ласточка» обозначилась в этом смысле в ходе саммита «Восточного партнерства в конце ноября 2017 г., когда ЕС не стал чинить препятствий для подписания соглашений об ассоциации для ряда стран Восточного партнерства, являющихся членами ЕАЭС (прежде всего Армении). Да и Россия предложила не выдвигать каких-то особых требований. Таким образом, наблюдается разительная разница по сравнению с ситуацией вокруг Украины. Нельзя исключать, что страны-участницы Восточного партнерства и ЕАЭС в будущем смогут сыграть позитивную роль в развитии отношений между Россией и Евросоюзом.

 

[1] П. Кеннеди «Трансатлантические отношения: три сценария», «Россия в глобальной политике. М., 2004, № 1.

[2] Wales Summit Declaration

[3] Европейская безопасность: события, оценки, прогнозы», № 34. 2014 г. М. ИНИОН.

[4] Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между РФ и НАТО, 27 мая 1997 г.

[5] А. Меркель. На встрече с фракцией ХДС в Мюнхене. an.ingo/новости/после/саммита-д7

[6] Э. Макрон http://www.elysee. N2. (declarations) article / initiative – poer-l-europe – discavers-a-emmanuel-macron-pour-une-eutope-souveraine-unie-democratique)