Зачем и как реформируют российский федерализм

Федерализм и сегодня является оптимальной системой политического управления для многих стран, но, как и любой другой принцип общественного устройства, он испытывается на прочность современными реалиями. Об этом и многом другом рассуждает один из ведущих российских политологов-регионоведов Ирина Бусыгина

ВВЕДЕНИЕ

Федеративные отношения – это, по сути, переплетение взаимозависимостей: региональные политики, по крайне мере в некоторых сферах, получают полномочия действовать самостоятельно, в то время как в других сферах они выступают в качестве зависимых агентов федерального центра. С другой стороны, федерализм требует взаимности - в каких-то сферах федеральные политики должны быть зависимыми от регионов и их представителей. Регионам, помимо этого, необходимо найти баланс взаимоотношений с местными властями, особенно крупных городов. В каждой федерации баланс взаимоотношений подвергается постоянному пересмотру, фактически каждое поколение политиков считает необходимым в той или иной степени и сфере реформировать отношения между центром и регионами для решения возникающих проблем.

Таким образом, федерализм не только подразумевает, но и требует реформ, и в этой гибкости заключено одно из основных преимуществ этой формы политического управления. Однако в эффективных демократических федерациях это реформы крайне сложные, требующие долговременного процесса переговоров и согласования интересов, причем не только центра и регионов, но и других заинтересованных акторов – политических партий, обеих палат парламента, институтов судебной системы (в частности, Конституционного суда) и других. Важно и то, что реформы федерализма касаются не изменения числа субъектов федерации (такая реформа – совершенное исключение) и ни в коем случае не отмены региональных выборов, но преимущественно вопросов разграничения компетенций между центром и регионами в различных сферах. Поскольку обе стороны взаимодействуют на равных, результатом переговоров не может быть «игра с нулевой суммой»: теряя что-то в одной сфере, регионы получают что-то в другой, и наоборот.

Федерализм требует постоянных реформ или, по крайней мере, постоянной готовности к реформам. Речь идет о непрекращающемся процессе «подгонки» федерализма, его адаптации к изменяющимся внешним и внутренним условиям. Его сердцевиной является переговорный процесс, в который включены не только федеральные и региональные исполнительные власти, но и власти законодательные, судебные, а также представители политических партий, профсоюзов, экспертное сообщество и т.п.

Для России сюжет «реформы федерализма» тоже не является чем-то особенным, однако выстроен он принципиально по-другому. Так, в 90-е годы, когда интерес к этой стороне реформирования России, был крайне высок, появлялись своего рода мега-проекты – модели будущего, выстраивающие федерализм в России от «а» до «я»[1]. В 2000-е окно возможностей резко сузилось – единственным реальным реформатором федерализма (и всего остального) в России стал главный актор (президент и его администрация). Таким образом, реформы, включающие разного рода институциональные преобразования, мотивировались исключительно задачей сохранения и укрепления власти президента.

Россия отличается от действующих федераций в главном – в нашей стране не построены федеративные отношения именно как переплетение взаимозависимостей. Поэтому реформы можно делать быстро, без переговорного процесса и согласований. Можно сделать практически все, однако эта свобода нисколько не приблизит нас к подлинному федерализму.

ФЕДЕРАЛИЗМ РЕФОРМИРУЕТСЯ ПОСТОЯННО

Как политический принцип, федерализм фиксирует отношения между центральными и региональными (или групповыми) органами власти и управления, построенные на основе разделения властей и наличии права на самоуправление для различных групп и/или территорий в рамках объединенной политической системы. В то же время, для национального политического процесса, федерализм представляет собой процесс институционального «торга», закрепленного конституционным договором (контрактом), между двумя уровнями власти – центральным и региональным. Конституционный договор представляет собой неполный контракт[2]: постулируя базовые принципы отношений между центром и регионами, он оставляет достаточно свободы для реформы отношений, кроме того, поправки могут вноситься, конечно, и в сам конституционный договор. При этом одним из основных преимуществ федеративной формы государства является то, что разрешение конфликтов и противоречий происходит в открытой публичной форме, между конституционными партнерами, а не в «тени» централизованных бюрократических учреждений. Таким образом, федеративные отношения принципиально не статичны, что является отражением постоянного поиска партнерами адекватного баланса между единством и разнообразием. В мире нет ни одной федерации, которая бы не реформировалась с момента образования, реформы – это естественный процесс для федеративных отношений.

Однако это процесс долгий и сложный, поскольку речь идет о пересмотре контракта в процессе торга между центром и регионами, где не работает практика «игры с нулевой суммой». Напротив, длительный торг подразумевает компромиссы и взаимные «жертвы» в различных областях – и со стороны регионов, и со стороны федерации. Успешная реформа подразумевает обязательное согласование позиций двух сторон, а уже до реформы начинается экспертная дискуссия с привлечением не только экспертов по федерализму, но и представителей политических партий (обязательно!), а также всех ветвей власти обоих уровней.

При федерализме разрешение всех конфликтов и противоречий происходит в открытой публичной форме, между конституционными партнерами, а не в «тени» централизованных бюрократических учреждений. Именно поэтому еще до реформы начинается экспертная дискуссия с привлечением не только экспертов по федерализму, но и представителей политических партий, а также всех ветвей власти обоих уровней.

Конечно, характеристики процессов реформирования федерализма отличаются в различных федеративных системах, и отличаются весьма существенно. Так, известен опыт латиноамериканских федераций (Бразилии, Мексики, Аргентины и Венесуэлы), где развитие федерализма представляло собой длительный нелинейный процесс, который характеризовался многочисленными периодами движения как в сторону большей унификации и централизации, так и в сторону федерализации и децентрализации, а также высокой степенью политической и конституционной нестабильности. В частности, усиление президентской власти и личной популярности президентов приводило к ослаблению практики федерализма, а периоды политически неустойчивых и менее популярных президентов -  к возврату федеративных практик[3].

С другой стороны, во многих консолидированных демократических федерациях процесс реформирования, точнее, согласования содержания реформ и вопросов их имплементации, необычайно сложен и сопровождается горячими публичными дискуссиями. При этом, в отличие от России, реформируется не число субъектов федерации (в стабильных федерациях слияние субъектов – это нечто экстраординарное), но, как правило, либо критерии трансфертов центра в регионы[4], либо те направления политики (курсы государства), которые центр и регионы проводят совместно. Так, длительные дебаты по конституционным реформам федерализма проходили в Канаде, Швейцарии, Австрии.[5] В США обсуждение реформ федерализма связано преимущественно с проблемами со стороны федерального центра, его недостаточной институциональной дееспособностью и стремлением переложить на штаты избыточную финансовую ношу (в частности, в области политики здравоохранения), что подрывает принцип фискального партнерства между национальным и региональным уровнями. Эксперты предлагают, в частности, создать новый федеральный заем для штатов, который они могли бы использовать в периоды экономической рецессии, сократить расходы штатов на программы здравоохранения и пересмотреть условия получения штатами федеральных грантов.[6] В Австралии в процессе реформирования находится политика в области школьного образования, которая, будучи ранее компетенцией штатов, сейчас принадлежит к сферам совместного ведения, при этом степень участия федерального уровня в разработке и имплементации этой политики постоянно росла и постепенно достигла беспрецедентных масштабов, что привело к многочисленным перекосам и дисбалансам. Перед реформаторами стоит задача «вернуть штаты обратно».[7]

Кроме того, мне кажется очень показательной ситуация и в Германии, где реформы федерализма идут в несколько этапов уже более десяти лет. Так, первая конституционная реформа была направлена на сферу совместного ведения и завершилась в 2006 году передачей ряда законодательных компетенций на уровень федеральных земель. Вторая стадия реформ завершилась в 2009 году введением долгового порога как гаранта  фискальной ответственности земель и созданием Совет по стабильности, контролирующего их бюджетную дисциплину. Важную реформу системы финансового выравнивания, которая первоначально была предусмотрена на первом этапе, так и не удалось согласовать - она была отложена на второй этап реформ и впоследствии снова перенесена на неопределенное время, вплоть до настоящего времени исполнительные власти земель готовят и направляют предложения по реформе этой сферы в Берлин (фактически обозначают свои переговорные позиции) для последующего процесса переговоров (торга).[8]  Такие медленные, пошаговые позволяют лучше и глубже понять логику федеративных реформ в принципе – и в отношении институтов, и в отношении используемых нормативных дискурсов и систем аргументации, и, наконец, в отношении роли различных политических акторов.[9]

Россия отличается от действующих федераций в главном – в нашей стране не построены федеративные отношения по принципу переплетения взаимозависимостей. Поэтому реформы можно делать быстро, без переговорного процесса и согласований. Можно сделать практически все, просто эта свобода нисколько не приблизит нас к подлинному федерализму.

Общий вывод можно сделать следующий: подлинный федерализм не только допускает, но требует постоянных реформ или, по крайней мере, постоянной готовности к реформам. Фактически речь идет о постоянном процессе «подгонки» федерализма, его адаптации к изменяющимся внешним и внутренним условиям. Важно, однако, понимать, что это сложнейший и долговременный процесс, сердцевиной которого является переговорный процесс. В этот процесс включены не только федеральные и региональные исполнительные власти, но и власти законодательные, судебные, а также представители политических партий, профсоюзов, экспертное сообщество и т.п.

РЕФОРМЫ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ: ИСТОРИЯ 90-х и 2000-х

В 1993 году Россия сделала конституционный – стратегический – выбор в пользу федерации. Этот выбор был предопределен характером политического процесса в России – слабостью национального центра, который превратился в поле битвы между президентом Ельциным и Верховным советом, и нарастающей хаотической децентрализацией, пионерами которой выступили сильные этнические регионы, прежде всего Татарстан и Башкортостан. В этих условиях перспектива территориальной дезинтеграции страны по сценарию Советского Союза выглядела вполне реальной, поэтому первоочередной задачей Ельцина стало подписание соглашения с регионами, которое хоть в какой-то степени могло гарантировать их лояльность. Таким соглашением стал Федеративный договор, подписанный в марте 1992 года.

Фактически федерализм в России был «выбором без выбора», и дискуссии между элитными группами велись не о выборе между Россией федеративной и Россией унитарной, но о «подходящей» для России модели федерализма, в частности, о сохранении этнических регионов. Обсуждались самые разные проекты – от проекта создания симметричной федерации (по образцу США или Германии) до проекта сохранения этнических регионов и слияния всех «неэтнических» регионов в одну «Русскую республику». Ход этих дискуссий был насильственно прерван кризисом в октябре 1993 года, сопровождавшимся антиконституционным роспуском парламента. После этого Ельцину необходимо было как можно скорее принять конституцию, так что времени на то, чтобы взвесить издержки и преимущества различных опций (внутри федеративной модели) у него не было, оставалось лишь зафиксировать в конституции тип федерации, описанной Федеративным договором, - федерации в высшей степени сложной и асимметричной. Конституция 1993 года оформила основные институты федерализма в России, далее в 90-е годы проходила «достройка» этой системы – прежде всего через изменение порядка формирования Совета Федерации в 1995 году, практики двусторонних договоров, первых из которых был подписан между Москвой и Татарстаном в 1994 году, и введением института прямых выборов глав исполнительной власти регионов в 1996 году.

Свой стратегический выбор страна сделала в 1993 году. Он был предопределен характером политического процесса в России – слабостью национального центра, который превратился в поле битвы между президентом Ельциным и Верховным советом, и нарастающей хаотической децентрализацией, пионерами которой выступили сильные этнические регионы, прежде всего Татарстан и Башкортостан.

Федерализм в России довольно быстро стал объектом серьезной критики со стороны как практиков, так и экспертов, однако критиковался не сам выбор федеративной модели, но, скорее, ее неверная интерпретация[10]. Это не помешало, однако, институтам федерализма выжить – по крайней мере, de jure – вплоть до прихода к власти нового президента, который начал свою деятельность именно с реформ «ельцинского» федерализма. Федерализм «по-ельцински» действительно развивался в условиях нарастающего давления регионов на центр, и слабый центр с непопулярным президентом был не в состоянии сопротивляться этому давлению.

При Путине ситуация коренным образом изменилась – федеральный центр резко усилил свои позиции, и в этот момент возникло (по крайней мере, теоретически) окно возможностей для реформы, которая привела бы отношения центра и регионов в состояние, описываемое как «сильный центр – сильные регионы» (что и требуется для подлинно федеративных отношений. Однако Путин пошел по пути разрушения федерализма 90-х, при этом, что важно, основной задачей была не собственно реформа федерализма, сколько удаление из правящей коалиции региональных элит посредством резкого понижения степени их политической автономии.

Сохранение нового главного актора у власти и укрепление его позиции в значительной степени зависит от того, как распределяется политическая власть, именно поэтому после прихода к власти Путин в первую очередь предпринял усилия по возвращению контроля над теми акторами, которые выступали конкурентами Кремля, а именно, региональными элитами, олигархами и Госдумой[11]. Задача нейтрализации альтернативных локусов власти, исключения их из правящей коалиции была идеологически обоснована Путиным, который еще до выборов 2000 года заявил о том, что супер-централизация заложена в генетическом коде России, ее традициях и ментальности населения[12].

Если нет конкурентной среды и развитой партийной системы, то федерализм как конституционная форма ведет к нарастающей анархии, которая заканчивается либо распадом федерации, либо провоцирует реакцию, ведущую к политической сверхцентрализации и превращению федерализма в конституционную формальность. Именно второй вариант и был реализован в России.

Новый президент быстро и эффективно решил проблему политической автономии глав регионов и их слишком большого влияния на национальный процесс принятия решений. Его реформы описаны многократно: это введение института федеральных округов, выведение глав исполнительной власти регионов из Совета Федерации (с потерей ими депутатской неприкосновенности), наконец, возможность смещать глав регионов. Как заключает Крыштановская, эти реформы превратили губернаторов из независимых политиков в чиновников, полностью зависимых от благорасположения Москвы[13]. В 2004 году с отменой прямых выборов губернаторов (которые еще в конце 90-х официально считались одним из главных завоеваний российской демократизации) прошла вторая волна путинской реформы. Надо отметить, что попятное движение – возвращение выборов губернаторов в 2012 году (правда, с системой фильтров), не привело к восстановлению политической автономии регионов.

Еще одной реформой 2000-х стало укрупнение субъектов федерации – фактически речь шла об объединении экономически слабых и территориально небольших автономных округов с более благополучной соседней областью и образованием «края». Такая реформа как будто выглядела целесообразной, поскольку подразумевала сокращение числа субъектов федерации и стремление в большей симметрии посредством освобождения от одного из типов субъектов – автономных округов. Однако же на деле реформой были охвачены лишь наиболее «легкие» для объединения случаи; кампания захлебнулась, как только речь зашла об экономически мощных автономных округах Тюменской области – Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком. Реформа не подразумевала процесса переговоров центра с региональными элитами, элиты округов не имели возможности сопротивляться принятому центром решению, при этом центр пытался «подсластить пилюлю» обещаниями дополнительных трансфертов и возможностью сохранения особого статуса в составе укрупненного региона. По большей части эти обещания реализованы не были.

Фактически федерализм в России был «выбором без выбора», и дискуссии между элитными группами велись не о выборе между Россией федеративной и Россией унитарной, а о «подходящей» для России модели федерализма, в частности, о сохранении этнических регионов.

Фактически федерализм 90-х, пусть и сопровождавшийся многочисленными перекосами, был принесен в жертву, во-первых, задаче укрепления позиции президента, а, во-вторых, его пониманию федерализма как набора технократических решений центра. Этот подход принципиально не воспринимает регионы как партнеров центра, с которыми центр должен о чем-то договариваться.

ПРОЕКТЫ РЕФОРМ ФЕДЕРАЛИЗМА И ИХ ОГРАНИЧЕНИЯ

Реформирование отношений между центром и регионами – стало темой большого числа проектов по реформированию/модернизации России с самого начала 90-х годов. И это в принципе нормально: в такой территориально протяженной и разнообразной стране как Россия, трансформация отношений между центром и регионами всегда будет важной частью любого большого реформаторского процесса. Кроме того, инициированные и осуществляемые реформы в любом секторе, неизбежно буду давать разные эффекты в разных регионах, так что реформаторы должны быть готовы к этому не после начала реформ, а до того, как эти реформы стартуют.

Основная цель большинства проектов федеративных реформ - изменить институты, как это было, например, в отношении глав исполнительной власти регионов – прямые выборы поменяли на назначение, а потом снова вернулись к выборам, но уже с «фильтрами». Существуют проекты по укрупнению субъектов федерации, по переселению всех граждан страны в двадцать пять агломераций, по отмене института федеральных округов (или альтернативно – по приданию им большего объема полномочий) и т.п. Иными словами, идет поиск «идеальной формулы», с которой все внезапно заработает. Иногда поиск этой «формулы» сопровождается расчетами и теоретическими рассуждениями, а иногда основной движущей силой проектов выступает фантазия авторов. Можно представить себе выдвижение такого рода проектов как своего рода игру, где целью является не столько победа (реализация именно этого проекта), сколько участие.

Федерализм в России довольно быстро стал объектом серьезной критики со стороны как практиков, так и экспертов, однако критиковался не сам выбор федеративной модели, но, скорее, ее неверная интерпретация. Это не помешало, однако, институтам федерализма выжить – по крайней мере, de jure – вплоть до прихода к власти нового президента, который начал свою деятельность именно с реформ «ельцинского» федерализма.

Между тем, тренды реального политического процесса, очевидно, не благоприятствуют проектам подлинной федерализации России. Так, в отношении региональной исполнительной власти мы наблюдаем постоянный рост контролирующих и надзорных инстанций – правда, это происходит не только в сфере отношений центр-регионы, но имеет более общий характер. Фактически речь идет о том, чтобы зарегламентировать все возможное (и невозможное), при этом в отношении губернаторов универсальным объяснением этого процесса почти всегда выступает одно – центр борется с коррупцией. В перспективе такое поведение федерального центра это приводит к усугублению и расширению на все новые сферы т.н. «проблемы строжевого пса» – необходимости создавать структуры, которые контролируют исполнение людьми или другими структурами взятых на себя обязательств, за тем создавать контролирующие структуры, которые будут контролировать первые контролирующие структуры и т.д.

Федерализм не является самоподдерживающимся процессом – для сохранения и развития он нуждается в рамочных условиях или гарантиях[14]. Так, крайне важным фактором, определяющим стабильность федеративного устройства, является партийная система. В стабильных федерациях действуют т.н. «интегрированные партии», в рамках которых политики одного уровня состоят в постоянных институциональных отношениях с политиками других уровней. Другими важными условиями, поддерживающими федерализм, являются соблюдение принципа верховенства права, а также роль Конституционного суда[15] в политическом процессе. Именно Суду принадлежит важная роль в создании климата доверия между федеральным центром и субъектами, последние – в случае адекватного исполнения Судом своей роли – могут быть уверенными в том, что их права не будут ущемлены, а Суд не будет играть на стороне сильнейшего игрока, которым, как правило, является федеральный центр. Наконец, сам конкурентный порядок в политике и экономике общества является важнейшей поддерживающей силой для федерализма.

Фактически федерализм 90-х, пусть и сопровождавшийся многочисленными перекосами, был принесен в жертву, во-первых, задаче укрепления позиции президента, а, во-вторых, его пониманию федерализма как набора технократических решений центра. Этот подход принципиально не воспринимает регионы как партнеров центра, с которыми центр должен о чем-то договариваться.

В то же время, отсутствие конкурентной среды и развитой партийной системы, федерализм как конституционная форма приводит к нарастающей анархии, которая заканчивается либо распадом федерации, либо провоцирует реакцию, ведущую к политической сверхцентрализации и превращению федерализма в конституционную формальность. Именно второй вариант и был реализован в России. Сохраняя прописанный в Конституции федерализм, Россия – судя по степени политической и экономической автономии, которой располагают регионы (субъекты федерации), и институтам, которые реально структурируют взаимоотношения между ними и федеральным центром – федерацией не является[16]. Понятно, что в такой стране как Россия, учитывая ее территориальный размер, разнообразие и многонациональный состав населения, какая-то степень децентрализации (формальной или неформальной), будет присутствовать неизбежно, однако эта децентрализация не сделает страну федерацией.[17]

В современных проектах реформы федеративных отношений речь на самом деле идет о реформе институтов/процедур/формул, но не о перестройке отношений, т.е. трансформации их в подлинно федеративные, какими они сейчас, очевидно, не являются – иначе выдвижение подобных проектов, да еще с подобной легкостью, было бы просто невозможно. Для успеха федеративной модели, прежде всего, необходимо задать стимулы (установить контракты) политикам федерального и регионального уровней. Кроме того, сфера отношений между центром и регионами не является автономной, что означает, что даже если отношения будут перестроены, их поддержание потребует наличия других функционирующих институтов как «гарантий» федерализма.

Конечно, предлагаемые авторами проектов перестройки типа «уменьшить/увеличить» или «убрать/вернуть» дадут какие-то эффекты – понятно, что 30 регионов или 85 – это большая разница, принцип формирования Совета Федерации – это очень существенная вещь, и назначение или выбор губернаторов – и это тоже имеет принципиальное значение для федерализма. Однако, при существующей в России ситуации, даже в случае «правильных» реформ, нет абсолютно никакой уверенности в их устойчивости – институты могут появляться и исчезать по соображениям, не имеющим отношения к самому федерализму типа борьбы с терроризмом или борьбы с коррупцией. В нынешней ситуации главный актор (президент) не подотчетен никому, поэтому ограничить его действия какими-то рамками принципиально невозможно. В подлинной же федерации при реальной автономии субъектов провести реформы без длительного и успешного процесса согласования их с субъектами федерации в принципе невозможно.

Идет поиск «идеальной формулы», с которой все внезапно заработает. Иногда поиск этой «формулы» сопровождается расчетами и теоретическими рассуждениями, а иногда основной движущей силой проектов выступает фантазия авторов. Однако, в этой формуле нет главного – изменения отношений между участниками и гарантий устойчивости изменений.

Сегодня ситуация в России следующая. Гипотетически возможно все (поскольку федерализма как такового нет) – любой проект может быть реализован при заинтересованности в нем главного актора. Некоторые институциональные подвижки (не реформы федерализма, но вынужденное движение в сторону экономической децентрализации) возможны и практически, однако результата не будет в том случае, если не будут реформированы сами федеративные отношения.

При этом крайне важно учитывать то, что в краткосрочном и среднесрочном плане политические реформы, скорее всего, приведут к обострению проблем территориального устройства, а возможные улучшения в виде эффективного развития федеративных отношений, можно будет ожидать только в долгосрочной перспективе, после периода длительной неопределенности и сопровождающей ее череды кризисов. Таким образом, возврат к федерализму – либо в результате демократической трансформации, либо в результате реакции на (новый) экономический кризис и ограниченные ресурсы центра - неизбежно приведет к периоду потенциальной политической нестабильности и в регионах, и в центре, вплоть до возрастающего риска для территориальной целостности страны. Однако, если федерализация действительно приведет к увеличению риска для территориальной целостности страны, то это наверняка будет использовано еще раз противниками демократизации как аргумент для разворота в сторону опоры на недемократические методы. Поэтому успешная демократизация и, как часть этого процесса, федерализация, в России, во-первых, требует времени и инвестиции значительных экономических и политических ресурсов, а. во-вторых, связана с серьезными рисками.

В краткосрочном и среднесрочном плане политические реформы, скорее всего, приведут к обострению проблем территориального устройства, периоду потенциальной политической нестабильности и в регионах, и в центре, вплоть до возрастающего риска для территориальной целостности страны. В случае чрезмерной утраты центром политических и экономических рычагов воздействия на положение дел в регионах мы возвратимся в ситуацию 90-х годов, продолжая находиться на все той же линии перемещения маятника – «качаясь» между централизацией и рецентрализацией.

Особо следует отметить, что любые реформы неизбежно ослабляют центр и его способность контролировать положение дел в регионах, по крайней мере в кратко и среднесрочной перспективах; тем не менее существует серьезнейшая необходимость сохранять центр в достаточной степени сильным. В случае чрезмерной утраты центром политических и экономических рычагов воздействия на положение дел в регионах мы возвращаемся в ситуацию 90-х годов, продолжая находиться на все той же линии перемещения маятника – «качаясь» между централизацией и рецентрализацией. Простая идея своего рода «игры с нулевой суммой», которая разделялась многими демократически ориентированными экспертами в период 90-х: «меньше центру – больше регионам, и наоборот» (т.е. «или сильный центр – или сильные регионы») оказалась, увы, принципиально неверной. Стабильные федерации функционируют не по принципу «или – или», но в данном случае по принципу «и – и»: сильный центр и сильные регионы.

Выдающийся территориальный размер страны обусловливает то, что в России всегда будет поддерживаться определенная степень децентрализации – управлять страной такого масштаба в режиме унитарного государства невозможно. Однако эта «вынужденная» децентрализация, естественно, «не равна» федерализму.

Основные институты федерализма заложены в Конституции, следовательно, для строительства подлинно федеративных отношений «большие» институциональные реформы не требуются. Восстановление института выборов губернаторов – это необходимый шаг в направлении федерализации, однако шаг, во-первых, половинчатый, а, во-вторых, явно недостаточный. В качестве еще одного шага можно было бы предложить восстановление прямых выборов депутатов Совета Федерации – такая система существовала в России в 1993-1995 гг.) Однако принципиально важным является формирование т.н. гарантий федерализма (подчеркну еще раз: федерализм не является самоподдерживающимся порядком!), а именно, конкурентных и справедливых выборов, межпартийной конкуренции, увеличения роли парламента и Конституционного суда. Иными словами, речь идет о принципиально отличном от нынешнего уровне публичной конкуренции.

Кроме того, принципиальное значение имеет вопрос о том, какие ограничения существуют для России в отношении выбора институционального федеративного дизайна. В мире много федераций, и они чрезвычайно разнообразны. В России, даже при успехе строительства федерации, выбор ее конкретной модели ограничен как минимум двумя важными обстоятельствами.

При всем осознании необходимости политических шагов, в нынешних условиях начало ре-федерализации России едва ли будет положено реформами политических институтов. Более вероятными выглядят реформы экономические: необходимость скорейшего запуска экономического роста осознана федеральной элитой, а этот рост (особенно устойчивый) невозможен без экономической децентрализации, то есть расширения экономических полномочий и самостоятельности регионов.

Во-первых, это высокий уровень межрегиональных диспропорций. Большое количество регионов-реципиентов из федерального бюджета обусловливает необходимость больших объемов финансового перераспределения через центр, следовательно, федерация в России будет объективно сохранять определенный уровень централизации.

Во-вторых, крайне острая проблема, которую ни в коем случае нельзя игнорировать в российском случае, связана с этническими регионами. Вспомним 90-е годы, когда лозунги федерализма служили прикрытием и оправданием стихийной децентрализации, то есть массового присвоения регионами функций и полномочий федерального центра. С возникновением массовой политики межсегментарные различия (прежде всего межэтнические) приобрели политическое значение, так что избиратель в этнических регионах был мобилизован под лозунгами самостоятельности или даже суверенности для своего региона. Так что мы должны четко понимать: реформы и связанное с ними ослабление государства неизбежно приведут к повторению разыгрывания карты этнической мобилизации, прежде всего в республиках.

При всем осознании необходимости политических шагов, в нынешних условиях начало ре-федерализации России едва ли будет положено реформами политических институтов. Более вероятными выглядят реформы экономические: необходимость скорейшего запуска экономического роста осознана федеральной элитой, а этот рост (особенно устойчивый) невозможен без экономической децентрализации, то есть расширения экономических полномочий и самостоятельности регионов. В свою очередь экономическая децентрализация может (хотя стопроцентной уверенности в этом, конечно, нет) перерасти в политическую децентрализацию и способствовать не изменению процедур и выдвижению бесконечных проектов, а реальному переформатированию отношений между центром и регионами России.

Рекомендуем также прочитать публикацию о конфликте правительства Испании и Каталонии (интервью с Сергеем Замуруевым, политическим обозревателем и автором телеграм-канала «Каталонский кризис»)

[1] См., например, Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: «Наука», 2003.

[2] См. Grewal, Bhajan and Peter Sheehan. (2003). The Evolution of Constitutional Federalism in Australia: An Incomplete Contracts Approach, CSES Working Paper No. 22, November; Benz, Arthur. (2008). German Dogmatism and Canadian Pragmatism? Stability and Constitutional Change in Federal Systems, polis Nr. 65.

[3] Federalism and Democracy in Latin America. (2004). Ed. by Edward Gibson, John Hopkins University Press.

[4] См., например, Rao, Govinda and Nirvikar Singh. (2011). Federalism in India: Political Economy and Reform, Conference on “India: Ten Years of Economic Reform”, at the William Davidson Institute, University of Michigan, September.

[5] Russell, P.H. (2004), Constitutional Odyssey. Toronto: University of Toronto Press; Behnke, N. (2010), Föderalismusreform in Deutschland, der Schweiz und Österreich, in J. v. Blumenthal and S. Bröchler (eds), Föderalismusreform in Deutschland. Bilanz und Perspektiven im internationalen Vergleich (pp.37–58). Wiesbaden: VS-Verlag; Braun, D. (2009), Verfassungsänderung trotz vieler Veto-Spieler: Föderalismusreform in der Schweiz, in T. Bräuninger, S. Shikano and J. Behnke (eds), Jahrbuch für Handlungs- und Entscheidungstheorie, pp.87–118. Wiesbaden: VS Verlag.

[6] Galston, William and Korin Davis. (2014). 21st Century Federalism: Proposals for Reform, Center for Effective Public Management at Brookings, January.

[7] Hinz, Bronwyn. (2015).  Schooling Federalism: Evaluating the Options For Reforms, Melbourne School of Government, January.

[8] Behnke, Nathalie and Sabine Kropp (2016): Arraying institutional layers in federalism reforms: lessons from the German case, Regional & Federal Studies, DOI: 10.1080/13597566.2016.1236026

[9] Там же, р.2.

[10] Busygina, Irina. (1997). Governors in the federated system of Russia. Osteuropa, 47(6), pp. 544-556; Stoner-Weiss, Kathryn. (1999). “Central Weakness and Provincial Autonomy: Observations on the Devolution Process in Russia,” Post-Soviet Affairs, 15(1): 87-106; Tolz, Vera and Irina Busygina. (1997). Regional Governors and the Kremlin. Communist and Post-Communist Studies, 30(4), pp. 401-426.

[11] Kryshtanovskaya Ol’ga, “Authoritarian Modernization of Russia in the 2000s.” In What Does Russia Think, edited by Ivan Krastev, Mark Leonard and Andrew Wilson (European Council on Foreign Relations, 2009): 27.

[12] Цит. по Brown, Archie, “Vladimir Putin and the Reaffirmation of Central State Power”, Post-Soviet Affairs 17 (2001): 51.

[13] Kryshtanovskaya Ol’ga, с.28.

[14] Bednar, Jenna. (2008). The Robust Federation: Principles of Design. Cambridge: Cambridge University Press.

[15] Обычно именно этот суд выносит решения по конфликтам между федеральным центром и субъектами.

[16] Бусыгина Ирина и Михаил Филиппов. Проблема вынужденной федерализации, Pro et Contra, 2009, май – август, сс.125-138.

[17] Децентрализация в унитарном государстве означает, что центральное правительство из своих соображений решает делегировать определенные полномочия на более низкие уровни. Федерализм, напротив, отличает принципиально другой способ разделения полномочий, функций и обязанностей. Главное отличие состоит в том, что федерализм предполагает равноправие сторон федерального и регионального уровней, хотя бы в некоторых областях, а именно, в тех, где стороны выстраивают договорные отношения между собой. Выстраивание договорных отношений означает, что стороны отстаивают собственные интересы, конкурируют друг с другом за полномочия и ресурсы, «торгуются», соглашаясь в итоге на компромисс