В поисках европейского убежища. Насколько эффективны решения брюссельского саммита ЕС по миграции

О чем договорились страны ЕС на миграционном саммите в конце июня в Брюсселе, будут ли соблюдаться эти договоренности и способны ли мигранты разрешить / решать внутриевропейские проблемы - об этом в интервью с Ольгой Гулиной, экспертом Института миграционной политики (Берлин).

В конце июня в Брюсселе завершился саммит ЕС, ключевыми вопросами которого были общеевропейская миграционная стратегия и корректировка миграционного законодательства стран – участников ЕС. Можно ли считать принятые по результатам саммита решения эффективными?

Для оценки эффективности, значимости и реализуемости принятых решений, давайте сначала определимся, что это за меры. Все меры и решения, вошедшие в итоговый документ и подписанные участниками саммита, можно условно свести в четыре блока. Первый блок – укрепление внешних границ ЕС, финансовое и административное содействие странам, принимающих мигрантов, приплывающих Средиземным морем. Речь идет о Греции, Италии и, в меньшей степени, об Испании. Эти страны получат серьезные финансовые вложения на усиление и охрану своих внешних границ. Затраты на персонал и охрану общеевропейских границ будут увеличены почти в три раза. Сюда же можно отнести тему поддержания и создания новых финансовых фондов для помощи странам Африки и Турции.

Второй блок решений включает в себя реализацию идей французского президента Макрона по созданию специальных центров временного размещения мигрантов вне пределов ЕС дабы диверсифицировать потокимигрантов, содействуя переселению гуманитарных мигрантов – беженцев из зон военных и этнических конфликтов от т.н. экономических мигрантов – выходцев из стран Африки, Азии или Ближнего Востока, устремляющихся в Европу в поисках лучшей жизни. Этот блок решений и его реализация представляются весьма проблематичными.

Третья тема, ставшая предметом бурных дискуссии во время саммита, стоит особняком и связана, прежде всего, с политическим внутрипартийным кризисом Германии. Еще до начала саммита в правящей коалиции христианских демократов разгорелся конфликт между Ангелой Меркель (ХДС) и ее партнером по коалиции лидером партии ХСС Хорстом Зеехофером. Последний делал резкие публичные заявления о том, что Германия больше не должна принимать мигрантов, нужно закрыть границы и он, как действующий глава МВД планирует высылать всех прибывающих через австрийско-немецкую границу в Германию лиц в поисках убежища. В результате внутрипартийного кризиса, задачей немецкого канцлера было заручиться поддержкой европейских коллег и найти приемлемое общеевропейское решение, способное удовлетворить партнеров по коалиции внутри Германии. Решение было найдено в ст. 36 Дублинских соглашений, которое позволяет заключать специальные двух- или многосторонние административные соглашения (administrative arrangements) - о порядке организации и контроля границ между странами. Таким образом, например, Австрия и Германия могут прийти к соглашению о порядке прохождения иммиграционных процедур для отдельных категорий мигрантов на отдельных участках австрийско-немецкой границы без введения моратория на свободу передвижения внутри Шенгенской зоны.

С тремя направлениями разобрались, какой четвертый блок мер?

Да, последнее направление мер и еще одно слабое место брюссельских договоренностей - это вопрос об ответственности за гуманитарных мигрантов по смыслу Дублинских соглашений. Сегодня внутри ЕС действует правило «за гуманитарного мигранта ответственна та страна ЕС, в которой он впервые пересек границы ЕС и подал прошение об убежище или иной форме международной защиты», если иное, как например квоты о релокации, не установлено соглашением стран - участниц ЕС. Эта тема - больная точка стран Южной Европы, принявших основной поток беженцев в 2014-2016 гг. и оказавшихся один на один с административными, финансовыми и другими проблемами тысяч прибывших к ним сирийцев, иракцев, жителей Африканского континента и других. На этот вопрос саммит ответа не дал, потому что договоренностей по этому вопросу нет, а система квот о релокации гуманитарных мигрантов из Греции и Италии - внутри ЕС по-настоящему не действует.

По состоянию на конец июня 2018 года, Франция приняла 635 мигранта из Италии и 4,394 из Греции, Германия - 5,435 и 5,391 соответственно; Голландия - 1,020 и 1,755 соответственно, Швеция - 1,392 и 1,656 соответственно. Польша, Венгрия, Дания, Исландия – ни одного. Словакия – 16 из Греции и ни одного из Италии; Чехия – 12 из Греции и ни одного из Италии. Хотя изначально было запланировано, что в течение двух лет из Греции и Италии в страны ЕС будут переселены по 160,000 мигрантов.

Сегодня очевидно, что каких-либо изменений по четвертому блоку вопросов в обозримой перспективе ожидать не стоит. Это кстати дало основание многим европейским экспертам и коллегам заявить, что июньский саммит в Брюсселе стал «победой» стран Вышеградской группы – Венгрии, Польши, Чехии, Хорватии, потому что по сути признал за этими государствами возможность игнорировать договоренности ЕС о релокации мигрантов и квоты на их размещение.

Также весьма интересно, что по результатам саммита лидеры Вышеградской группы – кто прямо, как представитель Хорватии, а кто завуалировано, как глава чешской делегации – заявили, что на их территории не будет создано никаких центров размещения и последующего перенаправления мигрантов в другие страны ЕС, а прием потенциальных беженцев может и будет осуществляться лишь на добровольных началах. Таким образом, обязательные квоты фактически отменены.

Как я понимаю, самое сложное в реализации - это решение по созданию центров размещения мигрантов?

Да. По итогам саммита не очень понятно, в каких странах должны быть созданы, или правильнее сказать, какие страны готовы создать центры приема и размещения мигрантов для аутсорсинга прошений на убежище на своей территории. Здесь нужно вернуться немного назад и вспомнить августовских саммит в Париже с лидерами Франции, Германии, Италии, Испании и четырех африканских государств, где впервые Эммануэль Макрон попробовал продвинуть эту идею и убедить лидеров Чада, Марокко, Ливии и Нигера создавать такие центры приема и распределения мигрантов на своих территориях. За год позиция этих стран не изменилась, они не готовы стать центрами для аутсорсинга прошений на убежище в ЕС. Еще сложнее ситуация с Марокко, с которым уже более года ЕС надеется подписать соглашение о реадмиссии – возвращении мигрантов, однако воз и ныне там.

Есть идеи убедить правительство Албании построить такие центры на территории страны. Однако и здесь множество сложностей. С одной стороны, строительство и деятельность подобных центров создаст рабочие места, а с другой – навсегда закроет для Албании двери возможностей стать страной – участницей ЕС. Поэтому Тирана сейчас оказалась в ситуации между молотом и наковальней.

Да, по этому блоку вопросу – взаимодействия ЕС со странами – поставщиками мигрантов- есть небольшие, но совсем несущественные подвижки. Они в основном касаются финансовых вливаний и инвестиций в страны Африки. Так, ожидается, что трастовый фонд на развитие стран Африки будет увеличен на 500 миллионов евро, вдобавок к 1-2 миллиардам частных инвестиций. Турция получит 3 миллиарда евро на создание инфраструктуры для сирийских беженцев. Но при этом подтверждений о готовности каких-то стран создавать те самые центры размещения мигрантов в целях аутсорсинга прошений об убежище – нет. 

И все же если оценить принятые на саммите решения в целом – будут ли они эффективны для решения ситуации с мигрантами в ЕС?

Это вопрос, который волнует всех и точного ответа на него нет. Если посмотреть первую реакцию европейских лидеров «ядра Европы» - Германии, Италии, Франции, то мы увидим, однозначно, воодушевление и позитивную реакцию. В самом начале саммита Ангела Меркель выступила с заявлением, что от решений этого саммита зависит «существование европейского единства». Эммануэль Макрон по итогам саммита воодушевленно сказал, что «сегодня победила единая Европа». Премьер-министр Италии Джузеппе Конте, первоначально пугавший наложением вето на повестку саммита, заявил: что «теперь Италия чувствует, что она не одна». Очевидно, это было напоминанием европейским коллегам о ситуации 2011 года, когда задолго до массового наплыва мигрантов в Европу 2014- 2016 годов, Италия сталкивалась с серьезными сложностями в миграционном менеджменте и не могла отрегулировать потоки мигрантов, прибывающих с африканского континента. Тогда, итальянский премьер Франко Фраттини обращался к ЕС с просьбами поддержки, но не получил ни финансовой, ни административной помощи в патрулировании границ.

Вот поэтому, воодушевление политиков и лидеров государств ЕС по итогам саммита – это одно, а вопрос о реальности и эффективности принятых решений – совсем другое. Пока за всеми этими большими и воодушевляющими словами слабо просматриваются механизмы, с помощью которых принятые на саммите решения могут быть реализованы. Отсутствие конкретики и деталей несколько подрывает веру в эффективность согласованных механизмов.

Видимо, в ближайшее время останется нерешенным и вопрос о перемещениях гуманитарных мигрантов внутри стран – участников ЕС. Принятая и одобренная система квот подразумевает, что гуманитарный мигрант, который получил официальный статус должен находиться не менее пяти лет в стране, которой был принят в рамках квот по релокации. Но система работает плохо, чаще всего гуманитарные мигранты, определенные по квотам в страны, которые им казались менее привлекательными по условиям жизни, т.е. где социальное государство развито в меньшей степени – все равно стремились переехать жить в Германию, Швецию или другие страны. К примеру, в 2016 году Германия заново зарегистрировала 23 гуманитарных мигранта, размещенных до этого в странах Балтии, но прожившие там 3-4 месяца и затем устремившихся на немецкую землю. Очень большой резонанс получила история с одной из семей беженцев из Ирака, численностью в 25 человек, которые по квотам были переселены в Чехию, получили там статус беженцев, однако, 17 из 25 членов этой большой семьи сразу же переехали жить в небольшую деревушку в Саксонии, где их – как христианских беженцев приняла местная церковь, местный приход. Когда эта ситуация выяснилась, представители немецких миграционных властей потребовали выслать всю семью обратно в Чехию, но уже местное население из деревушки выступило против. Под общественным давлением церковной общины пришлось отступить даже министру внутренних дел Саксонии– так эта семья и осталась жить в Германии.

А много ли вообще сейчас прибывает мигрантов в ЕС? Насколько, можно судить из открытых источников, по сравнению с 2015 и 2016 гг, за последние пару лет их поток сильно упал.

По данным Евростата, ежеквартально снижается число подателей на убежище в странах ЕС. В период с январь по апрель 2018 года, число прошений упало на 25% по сравнению с аналогичным периодом 2017 года и минус 15% по сравнению с четвертым кварталом (сентябрь-декабрь) 2017 года. Внутри ЕС было зарегистрировано лишь 145 тыс. прошений об убежище, из которых 90% или 131 тыс. впервые подали такое прощение. Эти данные по состоянию на 1 квартал 2018 года, они сопоставимы с цифрами, которые были в начале 2014 года, до массового наплыва гуманитарных мигрантов в 2014-2016 гг.

Но с другой стороны, европейская повестка сейчас заполнена сообщениями, что миграционный кризис не миновал, потому что мигранты уже на территории Европы, с ними нужно что-то делать, да и вообще, поток мигрантов из Африки в Европу никогда теперь не закончится. Эти сообщения явно преувеличены. Миграция – это вызов, однако им можно управлять.

При общем населении ЕС в 500 миллионов человек, прибывшие в 2014-2017 гг. на континент гуманитарные мигранты составляют менее 1% населения. Более того, подсчеты экономистов показывают, что мигранты, прибывшие на Европейский континент при надлежащей интеграции способны обеспечить социальные выплаты современному работающему поколению европейцев и снизить социальное бремя государств- членов ЕС. В случае Германии, мы можем с очевидностью говорить, что при надлежащей интеграции и вовлечении вновь прибывших в трудовую занятость, страна способна снизить нагрузку на пенсионную систему, где сегодня на одного работающего приходится от двух до четырех пенсионеров в зависимости от земли. Мигранты – это не только дешевая рабочая сила, но и новый человеческий капитал для Европы. Если в него вкладываться, инвестировать, то он может послужить отличным импульсом для экономики.

А есть конкретные примеры того, как прибывшие мигранты успешно интегрировались в экономику стран ЕС?

Я знаю такие примеры по Германии. Наплыву мигрантов были рады крупные корпорации, которые стали брать их на должность стажеров, временную работу, куда обычные немцы, т.н. «белые воротнички», идти не готовы. Немецкие железные дороги, немецкая почта и прочие индустриальные «монстры» стали брать на простую работу прибывших сюда гуманитарных мигрантов, обучать их, в итоге, закрывая позиции, на которые долго не могли найти рабочую силу.

Позитивные стороны по интеграции мигрантов были описаны даже на примере небольших итальянских деревушек. Беженцы из Сирии или Ирака, прибывающие в Италию, оказывались перераспределены в такие, довольно «глухие» местечки, но в итоге, по прибытии оживляли их – открывали там какие-то мастерские, магазинчики, кафе. В результате в этих деревнях стали заново открываться школы, они буквально «ожили», появился новый импульс для развития. Такая миграция позитивно сказалась на демографической ситуации в некоторых регионах Италии.

А если посмотреть на саммит и решения с другой стороны – со стороны самих мигрантов? Принятые меры затруднят им жизнь?

Зависит от типа миграции. Мигрантам, устремляющимся в Европу в поисках лучшей жизни вне потоков легальной миграции, – да, конечно, будет сложнее попасть на территорию ЕС и здесь остаться. По крайней мере на это и направлены решения брюссельского саммита. Гуманитарным мигрантам, которые вынуждены бежать от войны, конфликтов будут по-прежнему оказывать необходимую помощь. Однако основный посыл брюссельского саммита: мы не хотим неконтролируемой миграции, мы хотим избирательной миграции. Реакция на такой месседж весьма разная. Так ряд гуманитарных организаций, например, международная «Врачи без границ», немецкая «Pro Asyl», оценивая идею о создании центров размещения, спрашивают политиков Европы – помнят ли они европейскую историю? Эти центры по механизму их работы, по их целям по сути призваны стать центрами «сортировки людей», что явно противоречит гуманистическим европейским идеалам. Поэтому очень много вопросов именно о том, как будут организованы эти центры, какие у них будут полномочия, кто будет в них работать и т.д.


Рекомендуем также познакомиться с детальным разбором каталонского кризиса от политического обозревателя Сергея Замуруева