Беженцы «на аутсорсинг». Популисты победили в ЕС?

Тактический союз анти-мигрантских сил в ЕС смог продавить выгодные им решения на последнем саммите, но их реализация на практике не выглядит реалистичной. Как в этой ситуации будут вести себя страны «ядра» ЕС и каковы ее политические последствия для России — разбирался политолог, доцент МВШСЭН (Шанинки) Марк Симон

После двух лет баталий в ЕС по поводу реформы общей европейской системы предоставления убежища популисты, кажется, взяли верх.

По крайней мере об этом говорят итоги последнего саммита ЕС, состоявшегося 28-29 июня в Брюсселе. Страны-члены, во-первых, договорились об усилении пограничного контроля — Европейской службе пограничной и береговой охраны выделено финансирование в размере 21,3 миллиарда евро, а ее штат увеличен с 1,5 до 10 тысяч человек. Во-вторых, о создании «региональных платформ высадки» мигрантов за пределами ЕС. И в-третьих, об отмене обязательных для стран-участниц квот на размещение беженцев. На первый взгляд, подобный курс отвечает ожиданиям новообразованного анти-мигрантского альянса между странами Вышеградской группы, Австрии и Италии, получившего дополнительные преимущества от давления на Ангелу Меркель со стороны лидера Христианско-социального союза Хорста Зеехофера. Однако указанные решения лежат в плоскости скорее символической, чем инструментальной политики, и кроме того, они навряд ли позволят гармонизировать интересы всех участников популистского лагеря.

«КРИЗИС» НА СПАД, РЕГУЛИРОВАНИЕ — НА ПОВЫШЕНИЕ

Решения саммита вызывают вопросы. Инвестирование столь внушительных финансовых средств в «восстановление контроля над внешними границами ЕС» смотрится несколько странным в середине 2018 года, когда численность прибывающих на территорию Европы вынужденных мигрантов сократилась в разы. Суммарно в 2017 году в странах ЕС было подано около 700 тысяч ходатайств о предоставлении убежища — почти в два раза меньше, чем в 2015 (тогда их было чуть более 1,3 миллиона). Если в 2015 в Греция принимала свыше 850 тысяч вынужденных мигрантов, большинство из которых затем направились в страны Северной Европы, то в нынешнем году по тому же маршруту проследовали чуть менее 13 тысяч человек. Численность прибывающих в Италию беженцев за аналогичный период сократилась со 150 до 17 тысяч.

Изменение количества мигрантов с 2016 по 2018 годы в процентном соотношении (источник)

Однако, несмотря на очевидное ослабление миграционного «давления», ситуация продолжает напоминать попытки антикризисного регулирования. Проблема не только в уступках со стороны «либерального мейнстрима» лидерам правого спектра — венгерскому премьер-министру Виктору Орбану, австрийскому канцлеру Себастьяну Курцу и экс-министру внутренних дел Германии Хорсту Зеехоферу, но и в том, что в логике европейского политического класса обнаруживается более существенный и долгосрочный тренд. Он состоит в целенаправленной секьюритизации вынужденной миграции — придании этому явлению статуса масштабной угрозы, что позволяет исполнительной власти получить экстраординарные полномочия для «обеспечения безопасности». Такое позиционирование «миграционных вызовов» дает возможность европейской бюрократии переключить внимание с рутинных механизмов адаптации тех, кто уже находится «внутри», на эффектное «внешнее» решение проблемы — символическое «закрытие» границ. В то время как усилия по инклюзии новоприбывших дают положительные результаты лишь в долгосрочной перспективе, рестриктивные меры, напротив, приносят мгновенные политические дивиденды.

ЦЕНА «ПЛАТФОРМ ВЫСАДКИ»

Поиск внешних для ЕС ресурсов сдерживания притока беженцев сам по себе не нов. Однако июньский саммит продемонстрировал, что теперь перенос центра тяжести на третьи страны становится чуть ли не основной стратегией Брюсселя. Помимо нового транша Турции на обустройство лагерей «первичного размещения» в размере 3 миллиардов евро и выделения дополнительных 500 миллионов евро Чрезвычайному целевому фонду оказания помощи странам Африки, члены Европейского совета сочли целесообразным создание «региональных платформ высадки» вынужденных мигрантов за пределами ЕС.

По мысли европейских лидеров, такие платформы при содействии Агентства ООН по делам беженцев позволят отделить тех, кто нуждается в убежище, от экономических мигрантов. Предполагается, что после рассмотрения ходатайств первые будут пересылаться на территорию принимающей страны, а вторые — в страну их происхождения под присмотром Международной организации по миграции (МОМ). В качестве потенциальных кандидатов на обустройство подобных «центров» упоминаются страны Северной Африки, а также не входящие в ЕС балканские государства. Однако на сегодняшний день никто из адресатов не откликнулся на это предложение Евросоюза.

Количество прибывших в страны Средиземноморья (Греция, Италия, Испания) морем (источник)

Более того, Тунис и Албания открыто заявили о том, что для них оно неприемлемо. Очевидно, что перспектива держать у себя внушительное число беженцев, пусть и на временной, но все же неопределенной с точки зрения сроков основе, мало кому покажется привлекательной. Что касается других международных акторов — МОМ и Агентства ООН по делам беженцев, то, во-первых, участие в предложенной ЕС инициативе потребует от них существенных инвестиций; а во-вторых, представители обеих структур уже выразили скепсис относительно возможностей третьих стран обеспечить базовые гарантии прав человека для мигрантов. Наконец, в значительной степени неясным остается механизм финансирования проекта «региональных платформ». В то время как средиземноморские государства призывают партнеров по ЕС к солидарности в разделении расходов между всеми участниками, лидеры Вышеградской четверки, очевидно, не хотят связывать себя какими-либо обязательствами. При том, что идея миграционного «аутсорсинга» явно импонирует Венгрии и Польше.

НОВЫЙ ПОПУЛИСТСКИЙ АЛЬЯНС?

Нахождение минимального общего знаменателя по вопросам миграции на последнем саммите ЕС оказалось столь драматичным еще и потому, что лагерь евроскептиков приобрел новых союзников в лице Италии и Словении. Нынешнее итальянское правительство представляет собой коалицию популистского «Движения пяти звезд» и правой «Лиги Севера», а в Словении на июньских выборах победила анти-мигрантски настроенная Словенская демократическая партия. Новоиспеченный министр внутренних дел Италии Маттео Сальвини, заручившись поддержкой венгерского премьера Виктора Орбана, заявил о необходимости радикальной реформы европейской миграционной политики. Высказывания в пользу прекращения притока вынужденных мигрантов в Италию вскоре были подкреплены отказом руководства этой страны принять спасательное судно Aquarius с беженцами на борту.

Поворот к рестриктивным мерам, о котором свидетельствует резолюция Европейского совета в части, касающейся миграции, можно было бы считать подлинным успехом популистского альянса, если бы не одно но. Перед нами альянс скорее тактический, чем стратегический. Он обусловлен в большей степени эмоциональным выпадом в адрес «либерального мейнстрима», чем рациональным согласованием интересов. Если принятое в результате напряженных переговоров между лидерами ЕС решение об отмене обязательных квот на размещение беженцев на руку Вышеградской группе, то оно вряд ли выгодно Италии, стремящейся разделить с другими странами бремя приема вынужденных мигрантов. Одно дело декларировать необходимость «закрытия» морских границ и совсем другое — реалистически оценивать собственные силы.

Первого июля начался период полугодового председательства Австрии в Совете ЕС. Такое положение дел может показаться удачным для России, чтобы поддержать разросшуюся «фракцию» анти-мигрантски настроенных сил в Европе. Однако стоит отдавать себе отчет в том, насколько интересы входящих в эту фракцию игроков согласуются между собой, и способны ли они в принципе решать проблемы международной безопасности. Не случится ли так, что репутационные потери от сопричастности этим силам окажутся бóльшими, чем те предполагаемые выгоды, которые она может принести?


Рекомендуем также познакомиться с интервью Ольги Гулиной, директора Института миграционной политики в Берлине, также посвященном анализу итогов саммита в Брюсселе