Будни децентрализации

Децентрализация — первая из масштабных реформ, анонсированных новой украинской властью после победы Революции Достоинства в 2014 году. Она задумывалась как принципиальная перестройка модели управления в государстве со значительным усилением местного самоуправления. Территориальное деление современной Украины произрастает из советского корня и до последнего времени включало три знакомых всем уровня: центр-область-район. А основная часть собираемых налогов направлялась в Киев и уже оттуда распределялась в пресловутом «ручном режиме». Главной идеей реформы стало внедрение принципа субсидиарности: государственные и общественные услуги должны оказываться на самом низком и удалённом от центра уровне, на котором их оказание возможно и эффективно

«КИРПИЧИК» ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

Ключевым субъектом административно-территориального устройства становится громада — местная община, совокупность всех жителей того или иного населённого пункта, имеющая свои интересы и субъектность. Именно громада создаёт органы местного самоуправления базового уровня, которые наделяются максимально возможными для себя полномочиями. Услуги, которые невозможно эффективно оказать на территории громады, передаются вместе с полномочиями на уровень района, если возможностей не хватает и там — на уровень области и т.д. Разумеется, большинство маленьких населённых пунктов не в состоянии оказывать своим жителям даже очень простые общественные услуги, поэтому возникает необходимость в объединении.

Этот процесс регулируется Законом «О добровольном объединении территориальных громад» и проходит в соответствии с перспективным планом объединения, согласованным с областными советами и подлежащим уточнениям по «инициативе снизу». Создаваемые объединённые территориальные громады (ОТГ) ориентируются на некоторые количественные критерии. Так, население ОТГ должно составить не меньше пяти тысяч человек, площадь — не менее 150 квадратных километров. При этом расстояние до административного центра громады из любой её точки не может превышать 20 километров по дорогам с твёрдым покрытием — иначе будет нарушен принцип территориальной доступности услуг. И, главное, уровень зависимости бюджета ОТГ от дотаций не должен подниматься выше 20%. Ради этого «на местах» оставляется значительная часть собираемых там налогов и возможность управлять своим имуществом, в том числе, землёй.

Пока государство не принуждает громады к объединению — лишь стимулирует материально. Сформированные ОТГ получают субвенции на модернизацию инфраструктуры — в первую очередь, дорог, что чрезвычайно актуально в сельской местности. В результате к началу лета в Украине были созданы 733 объединённые громады, что составляет почти половину от запланированного до 2020 года количества ОТГ (общее их число по итогам реформы должно составить около 1800).

Как происходит добровольное объединение территориальных общин (источник)

КОНСТИТУЦИЯ НЕ ДОГОНЯЕТ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЮ

Разумеется, децентрализация должна коснуться не только низового уровня. По логике реформы, Киев должен отдать на нижестоящие уровни максимум полномочий. Потребность в этом Украина ощущает давно — основа концепции децентрализации была разработана ещё во время президентства Виктора Ющенко — в 2005-2009 гг. При Януковиче процесс забуксовал, но был быстро реанимирован весной 2014-го. Тогда, на революционной волне, очень важным казалось капитально перетряхнуть органы власти. Областные государственные администрации предполагалось ликвидировать, а на их базе создать контрольно-наблюдательные органы с функцией координации территориальных органов центральных органов исполнительной власти.

Иными словами, институт назначаемых из центра губернаторов собирались просто упразднить. Функции исполнительной власти на уровне регионов перешли бы к исполнительным органам облсоветов, на уровне районов — к исполкомам райсоветов и т.д. А назначаемые президентом страны представители (префекты) лишь следили бы за соблюдением украинских законов местной властью, но не оценивали эффективность работы этой власти. Оцениваться местная власть должна была только лишь раз в пять лет и только лишь избирателями.

Это порождало множество споров и противоречий. Кто-то считал, что радикальное снижение уровня государственного контроля приведёт либо к феодализму, либо к махновщине, и сделает жителей той или иной территории заложниками недостаточно компетентных или недостаточно добросовестных местных руководителей, сумевших добиться симпатий граждан на выборах. Другие полагали гораздо большим злом сохранение государственного контроля и подозревали Петра Порошенко в намерении не только не дать самостоятельности областям, но и «под шумок» расширить собственные полномочия.

В результате проект Закона о внесении соответствующих изменений в Конституцию направлялся президентом в Верховную Раду, редактировался ещё до рассмотрения, отзывался. Парламент взялся рассматривать поправки в Основной Закон в самом конце лета 2015-го, и тут выяснилось, что децентрализация отчасти становится заложником боевых действий на востоке страны.

Ещё после подписания первых Минских соглашений и во исполнение их Верховная Рада приняла Закон «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей». Закон, по сути, обещал амнистию боевикам, позволял «отдельным районам» создать «народную милицию», параллельные правоохранительные органы и пр. Получалось, что вносить в Конституцию поправки, связанные с территориальным устройством страны, без учёта Минских соглашений означало бы их грубое нарушение. Поэтому президентский законопроект включал 18-ый пункт переходных положений будущей Конституции, посвящённый особенностям осуществления местного самоуправления в «отдельных районах» и содержащий отсылку к Закону «Об особом порядке…»

Для большинства украинских политических партий, как и для огромного числа граждан, принятие подобной нормы представлялось и представляется категорически неприемлемым. Пункт 18, а с ним и весь законопроект, вызвал колоссальное сопротивление и в парламентском зале, и за его пределами. Депутаты блокировали трибуну и всячески срывали заседание, протестующие демонстранты пытались прорваться в здание Рады и атаковали правоохранителей. В них кидали яйцами, бутылками с водой, петардами и дымовыми шашками, а, в конце концов, бросили из толпы боевую гранату. Погибли 4 бойца Национальной гвардии и пострадали десятки человек…

Президентской стороне всё же удалось «продавить» законопроект в первом чтении — «за» проголосовали 265 народных депутатов при 226 минимально необходимых, но стало очевидно, что собрать 300 голосов, нужных для второго чтения, никак не удастся. Сегодня, по прошествии почти трёх лет, результаты того парламентского голосования уже недействительны — процедуру внесения поправок в Основной Закон нужно начинать заново. А обиднее всего то, что именно децентрализация представляется наилучшей альтернативой той мифической «федерализации» Украины, к которой призывали сепаратисты в Донецке и Луганске. Признавая, что Украина очень разная и не может управляться из центра «по одинаковым рецептам», реформа предлагает сделать упор не на расширении полномочий регионов (областей), а на создании условий для самостоятельного развития каждой небольшой территории.

Проблемы бюджетов общин (источник)

БОРЬБА ЗА ОТГ

Пока децентрализация продолжается в рамках действующей Конституции. В Кабмине считают, что процесс объединения громад в Украине может быть завершён приблизительно за пять лет. Вероятно, к 2020 году прекратится добровольное создание ОТГ, после чего начнётся принудительное объединение громад, которые не укрупнились добровольно и при этом не являются финансово самодостаточными. Полномочия по принятию решений о принудительном объединении громад предполагается оставить областным советам.

Темпы объединения могли бы оказаться выше, если бы не определённое недоверие людей. Многие считают, что их «как всегда» обманут, и в ходе объединения что-то незаметно отнимут; другие просто не понимают, зачем им объединяться, и что от этого можно выиграть. Конечно же, мнением жителей будущих ОТГ пытается манипулировать и местный бизнес (для которого выгодно «нарезать» территорию тем, а не иным образом), и действующие руководители районов, сёл и посёлков, которые боятся потерять своё влияние.

Жители небольших населённых пунктов зачастую опасаются, что их село или посёлок могут «раствориться» в ОТГ, потерять собственное лицо и собственный голос. Чтобы этого не происходило, в прошлом году в сёлах и посёлках, вошедших в состав ОТГ, введён пост старосты, а украинское законодательство пополнилось понятием «старостинский округ». Староста представляет интересы жителей своего округа в созданной громаде и выступает посредником между селянами и местной властью. Он должен присутствовать на пленарных заседаниях местных советов, помогать жителям в подготовке документов, просчитывать различные программы развития для местных бюджетов. Закон также обязывает старосту следить за состоянием окружающей среды, инфраструктурой, правопорядком; предлагать пути решения местных проблем. Если он не справляется со своими обязанностями, то может быть отозван жителями.

После формирования новой ОТГ в ней проводятся выборы местных депутатов. Уровень конкуренции высок: и политические партии, и бизнес осознали, что на уровне громады решается не так уж мало вопросов. При голосовании не всегда обходится без эксцессов. Например, в ходе последних выборов, состоявшихся в конце апреля в 40 ОТГ семнадцати областей Украины, были зафиксированы больше двадцати попыток «скупки» голосов и возбуждены 17 уголовных дел.

Децентрализационные процессы на примере одного из крупнейших регионов Украины (источник)

ДОХОДЫ И РАСХОДЫ

Можно ли подвести первые итоги и оценить эффективность реформы? Убедительнее всего окажется рост доходов местных бюджетов. За 2015 год суммарный объём местных бюджетов вырос на 42% по сравнению с годом предыдущим: с 70,2 млрд. грн. до 99,8 млрд. грн. В 2016-ом увеличение составило 49%, а суммарный объём достиг 146,6 млрд. грн. Более того, полученные средства на 11% превысили объёмы поступлений, предусмотренные самими местными бюджетами. В 2017-ом рост несколько замедлился, но всё же составил 31% или 45,3 млрд. грн. Доходы общего фонда местных бюджетов в Украине в январе-мае 2018 года по сравнению с январём-маем 2017 года выросли на 24,1%, или на 17,4 млрд. грн.

Разумеется, существенный вклад в номинальное увеличение местных бюджетов вносит банальная инфляция, однако большее влияние всё же оказывает перераспределение налоговых сборов в пользу местных бюджетов — финансовая децентрализация. К тому же, объединённые громады получают дополнительные преференции. Во-первых, это уже упоминавшиеся субвенции на модернизацию инфраструктуры. В 2016-ом они составили почти 1 млрд. грн., в 2017-ом — примерно полтора миллиарда. Как следствие, в 2016-ом в Украине уложили вдвое больше асфальтового покрытия, чем за два предыдущих года, а в 2017-ом вышли на самый высокий объём дорожного строительства за время независимости страны. Ремонтируются и модернизируются школы, больницы, другие образовательные, медицинские и социальные учреждения.

«Мы посчитали, что только в 2018 году дополнительно к тем ресурсам, которые уже имеют местные общины, мы направляем, внимание, 38 миллиардов на региональное развитие, на дороги, на социально-экономическое развитие территорий», - заявил недавно премьер-министр Украины Владимир Гройсман. А президент Пётр Порошенко, выступая в конце июня на XIV Украинском муниципальном форуме, отметил взрывной рост государственной поддержки громад: «С 2014 года по настоящее время государственная поддержка на развитие территориальных общин, на развитие их инфраструктуры выросла в 39 раз. Я думаю, что это очень красноречивые цифры. В 2014 году цифра была 0,5 млрд., сейчас — почти 20 млрд.»

«Наконец, доля местных бюджетов (с трансфертами) в сводном бюджете Украины по итогам текущего года будет составлять 51,5%. Никогда такого не было, чтобы большинство государственных денег были в …громадах», - заявил президент. «В этом году доля местных налогов и сборов в собственных доходах местных бюджетов составит, по прогнозу, 30%. Это собственная доходная база, куда никто ниоткуда не лезет. Это ваши деньги», - подчеркнул Порошенко. И напомнил, что в 2014 году, до начала децентрализации, эта доля составляла менее 1%, а уже в 2015-ом увеличилась до 27%.

ОТГ обретают полномочия районов, а трансферты из госбюджета получают напрямую, минуя бюджеты промежуточных уровней. Хозяйствовать в ОТГ тоже начинают эффективнее — увеличивают собственные доходы за счёт добросовестного учёта и использования муниципального имущества и земли, сбора своей доли налогов без льгот, которые раньше могли предоставляться с вышестоящего уровня. В соответствии с новой системой, бюджетное выравнивание осуществляется не по расходам, а по формуле, смысл которой — поддерживать громады с недостаточными доходами, но при этом стимулировать громады, способные зарабатывать больше, оставляя им значительную часть собственных дополнительных доходов.

Важным вкладом в укрепление материальной базы громад может стать подготовленный Министерством регионального развития проект Закона, который наделяет ОТГ правом распоряжаться землями государственной собственности в рамках своих территорий, в том числе, за пределами населённых пунктов. Законопроект предполагает внесение изменений в Земельный кодекс, в Законы «О местном самоуправлении в Украине» и «Об аренде земли», предоставляя ряд дополнительных полномочий местным советам. Ну а пока законодательные изменения не приняты, Госгеокадастр начал с 1 февраля 2018 года процесс передачи земель за пределами населённых пунктов в коммунальную собственность ОТГ в соответствии с распоряжением правительства.

Финансовая децентрализация на Украине (источник)

В громадах действительно появились «свободные» деньги, которые можно потратить на решение копившихся десятилетиями проблем. Впрочем, доходы от налогов передаются «на места» вместе с полномочиями, то есть с «децентрализованными» обязанностями. Например, в образовательной сфере государство сохраняет за собой контроль над качеством образования — и платит зарплату преподавателям и прочим сотрудникам — но уже не отвечает, например, за отопление, освещение и водоснабжение учебных заведений. Эти функции переходят к громадам.

Сегодня большая часть средств местных бюджетов тратится на социальную защиту и социальное обеспечение — 30% всех расходов. Дальше идут ассигнования на образование (27%) и здравоохранение (18%). А вот капитальные затраты составляют лишь 15% от всех расходов на местах. При этом в наиболее «продвинутых» объединённых громадах так называемые «бюджеты развития» выросли за последние два года в 10 раз, но существует немало и таких ОТГ, которые едва «сводят концы с концами». Им приходится искать ответы на самые важные хозяйственные вопросы: где изыскивать новые источники доходов, как создавать рабочие места, как оптимизировать расходы, не жертвуя при этом интересами жителей ОТГ? И от качества найденных ответов во многом будет зависеть судьба децентрализации — возможно, самой динамичной из украинских реформ последних лет.


Рекомендуем также прочитать интервью с Эмилем Марквартом, президентом Европейского клуба экспертов местного самоуправления, о том, как "децентрализация" происходит в России. Скачать полностью выпуски бюллетеня «Украина сегодня: основные тенденции» можно, перейдя по ссылкам: Выпуск 1Выпуск 2Выпуск 3, Выпуск 4