Реформа образования: старт лёгкий, но путь дальний

Реформа системы образования, в отличие от других реформ в социальной сфере, не вызывает много критики со стороны экспертов и населения. Нынешняя система, унаследованная с советских времён, считается довольно добротной. Кроме того, многие элементы реформирования уже постепенно внедрялись в предыдущие годы

Двенадцатилетнее обучение «обкатывалось» в начале 2000-х. Несколько лет назад были приняты постановления о платных услугах и расширении хозяйственной самостоятельности учреждений образования, а также Национальная рамка квалификаций, которая установила критерии компетенций различных уровней образования с учётом мировых стандартов. Эти и ряд других новшеств обеспечили базу для дальнейших реформ, предусмотренных принятым в сентябре прошлого года новым Законом «Об образовании».

Прежде всего, реформа предусматривает переход на принципы компетентностного подхода в системе образования. Если традиционный подход предполагал получение установленного набора знаний путём изучения перечня базовых предметов, компетентностный подход — это ориентация обучения на комбинацию знаний, навыков, аналитических подходов, творческих новаций и других качеств адекватно всем вызовам современной цивилизации. Попросту говоря, главным становится не просто приобрести знания, а научиться, где и как их применять.

Реализовать такую концепцию можно лишь поэтапно. Вначале нужно определить квалификации для всех уровней образования: от нулевого дошкольного до десятого научного (в высшей школе). Для этого и служит Национальная рамка квалификаций, где прописываются требования к знаниям, умениям, компетенциям для каждого из этих уровней.

Затем необходимо разработать стандарты получения образования, соответствующие уровням. Стандарт должен включать конкретный набор процедур, устанавливающих требования к учебным программам, их мониторингу и периодическому пересмотру, к профессиональному составу преподавательского корпуса, к необходимому набору ресурсов для обучения, включая оборудование, компьютерную технику, инвентарь, к информационному обеспечению, к системе обеспечения качества обучения, прозрачной отчётности.

Оценка качества образования (источник)

Пока что и базовый Закон «Об образовании», и принятые в развитие реформы специальные законы делают основной акцент при подготовке стандартов на требованиях к результатам образовательного процесса, объёмах учебной нагрузки и формах аттестации. Всё остальное из перечисленного должно быть предусмотрено подзаконными нормативно-правовыми актами по стандартизации каждого из видов образования: высшего, среднего, профессионального и т.д. На принятие таких документов может уйти до двух лет. Поэтому окончательного утверждения стандартов стоит ожидать лишь в 2019-20 учебном году. Но без них трудно двигаться дальше, т.к. на стандарты «завязаны» другие элементы реформирования, в частности, расчёты финансовых нормативов, учебные программы, табели обеспечения и т.п.

Переход на новую компетентностную основу требует более совершенных образовательных программ. Закон позволяет разрабатывать их самим учебным заведениям. Правда, здесь эксперты тоже опасаются «ложки дёгтя», поскольку норма о порядке утверждения программ содержит оговорку, что отдельного переутверждения в министерстве не потребуется в случае, если такая программа разработана на основе типовой. Не возникнет ли проблем с аккредитацией нестандартных новаторских решений, отходящих от «шаблонов»?

Важнейшая составляющая реформы — автономизация учебных заведений, расширение их организационно-правовых форм и финансовой самостоятельности. Если сегодня практически все учебные заведения пребывают в статусе бюджетных учреждений, реформа позволяет им избрать для себя такие формы как прибыльное либо неприбыльное учебное заведение. Действующее гражданское и хозяйственное законодательство не содержит чёткого перечня полномочий, прав и обязанностей этих новых организационно-правовых форм. Можно лишь предполагать, что фактически они получат статус государственных или коммунальных предприятий, что позволит самостоятельно распоряжаться доходами от осуществления уставной хозяйственной деятельности (в частности, от платных услуг); проводить через тендеры закупку оборудования, оргтехники, мебели; утверждать штатное расписание, набирать персонал, на договорной основе устанавливать зарплату. В случае необходимости учебное заведение сможет открывать филиалы, представительства, дочерние структуры, счета в банках, брать ссуды и кредиты, выходить на рынок ценных бумаг.

Количественная динамика в украинском школьном образовании (источник)

Но так ли привлекателен окажется новый статус? Среди основных проблем, как показали первые попытки реорганизации, угроза потери бюджетного финансирования из общего фонда. Пребывая в статусе бюджетного учреждения, детский сад, школа, колледж или вуз получают финансирование из бюджета на оплату труда, коммунальные расходы, ремонт, приобретение оборудования… Определённую добавку приносят поступления от платных услуг. Статус коммунального предприятия — неважно, прибыльного или неприбыльного — упрощает зарабатывание средств, но одновременно ставит под сомнение целесообразность финансирования в тех же объёмах, что и прежде, за счёт бюджета. Реальная угроза потери бюджетного финансирования пока что удерживает учебные заведения от массового стремления к новому статусу.

Для реальной автономизации необходимо принять нормативную базу, чётко регламентирующую порядок получения ассигнований из бюджета. В основу должен быть положен госзаказ, который гарантировано оплачивается. Учебные заведения будут конкурировать за госзаказ, предлагая более высокое качество бюджетных услуг. Здесь многое опять упрётся в стандарты, призванные установить требования к уровню оплаты труда и материального поощрения педагогических работников, социального обслуживания. Всё, что входит в стандарт, должно покрываться бюджетным финансированием — всё, что выше стандарта, — входить в разряд платных услуг. При этом плата должна взыматься в соответствии с установленными тарифами, официально и прозрачно. Таким образом, можно, наконец, решить проблему «школьных поборов» с родителей, вернуть ситуацию в понятные юридические и моральные рамки.

Ещё одна проблема автономизации — отсутствие полноценных финансовых и юридических служб в учебных заведениях. Новый статус предполагает создание субъектов хозяйствования, у которых всегда есть риск получения убытков вместо доходов, возникновения ситуаций с непогашенными долгами, неэффективной работы и даже злоупотреблений. Хозяйственная деятельность требует квалифицированного менеджмента, а директору школы освоить новую специальность за короткий срок будет непросто. Потребуются дополнительные расходы на финансово-хозяйственных управленцев. Каждому заведению нужно будет провести предварительные расчёты и составить бизнес-план, прежде чем решить, пускаться ли в свободное плавание.

Новацией является право на получение бюджетных ассигнований частными учебными заведениями. Закон допускает получение среднего образования в частном или корпоративном учебном заведении за счёт средств государственного и местных бюджетов путём передачи такому заведению целевого объёма средств, приходящихся на каждого ученика. Очевидно, здесь опять возникает необходимость госзаказа, а перед Кабмином стоит задача обосновать размер норматива бюджетной обеспеченности одного ученика.

Обучение в частных школах Украины в 2016 — 2017 гг. (источник)

Предполагаемая самостоятельность обусловливает необходимость реализации следующего направления реформы: построения цивилизованных гражданско-правовых отношений между учебным заведением и вышестоящими, в т.ч. контролирующими, инстанциями. Государство поставило цель чётко разграничить полномочия министерства, местной власти и различных проверяющих структур во взаимоотношениях с учебными заведениями. Сложный вопрос — оптимизация распределения полномочий между районом и новой базовой административной единицей — территориальной громадой, к которой сейчас переходят от района многие полномочия в сфере образования. Важно зафиксировать, кто за что отвечает. Развитие сети учебных заведений, обеспечение кадрами, забота о детях с особыми потребностями — явно задание для района. А вот реорганизация заведений, разработка программ финансирования из местного бюджета, обеспечение перевозки учащихся и многое другое — это уже полномочия громад. В новом Законе пока, к сожалению, чёткого разграничения не проведено.

Теоретически реформа предполагает и создание образовательных округов. Однако пока не совсем ясно предназначение таких округов, они даже не упоминаются при распределении полномочий между различными уровнями управления.

Вызвали дискуссию в экспертной среде нормы о реформировании системы контроля работы образовательных заведений. Право на проверку имеют четыре субъекта: учредитель, т.е. вышестоящая инстанция, центральный орган исполнительной власти по обеспечению качества образования, субъекты общественного контроля и образовательный омбудсмен. Органы местной власти будут следить за финансово-хозяйственной деятельностью учреждений и соблюдением стандартов. Центральный орган исполнительной власти сможет проводить институциональный аудит и мониторинг качества образования, осуществлять надзор за реализацией государственной политики, соблюдением лицензионных условий. Субъекты общественного контроля также имеют право проводить общественный мониторинг качества обучения, в частности, мониторинг государственной итоговой аттестации, экзаменов и других форм оценки результатов обучения. Причём отряд общественных проверяющих выглядит достаточно мощно: общественные объединения, учредительными документами которых предусмотрена деятельность в сфере образования, профессиональные объединения педагогических работников, объединения соискателей образования, объединения родительских комитетов. Образовательный омбудсмен должен рассматривать жалобы от соискателей образования, их родителей, а также педагогических и научных работников.

При всей важности контроля нельзя «переборщить» в данном вопросе, чтобы не поставить под угрозу провозглашённую автономизацию и самостоятельность. Хотя каждая инстанция имеет свои специфические функции, проверяться будет, скорее всего, одно и то же: планы, программы, журналы, отчёты. Главное, чтобы проверки не порождали инструкции по созданию новой документации, которая, в свою очередь, подлежит проверке.

Следующая задача, которую призвана решить реформа, — обеспечение индивидуального подхода к оценке работы преподавателей и одновременное усиление их ответственности за качество своей работы. Предусмотрена сертификация педагогических работников, гарантия получения ряда льгот (особенно для сельской местности) и большая степень свободы для учебных заведений в индивидуализации оплаты труда и премирования.

Сертификация — это независимое оценивание педработников путём их тестирования, самооценки и изучения их практического опыта. Пока это добровольное дело по личной инициативе каждого преподавателя. Этому новому рычагу придаётся такое большое значение, что под сертификацию Кабмин готов создать новую государственную структуру. Прохождение сертификации даст доплату не менее 20%, а также мандат на участие в аудите других учебных заведений. В целом сертификацию можно отнести к позитивным новшествам, так как она становится альтернативой уравниловке. Вместе с тем, велики риски того, что «образовательная» бюрократия, включая руководство учебных заведений, сможет подготовить прослойку «своих» людей, которые на законных основаниях станут вершить судьбы коллег… Нужна объективная независимая оценка достижений, желательно, чтобы в состав оценочных комиссий привлекались зарубежные эксперты с безупречной репутацией.

В сфере оплаты труда реформа регламентировала ряд базовых позиций — должностной оклад педработника самой низкой квалификационной категории устанавливается на уровне 3 минимальных зарплат с последующим ростом при получении новой категории. Повышены также размеры надбавок за выслугу лет, руководители получили право устанавливать различные надбавки, особенно за счёт дополнительно полученных доходов.

Помимо «пряников», не обошлось и без «кнута». Усиливается ответственность за академический плагиат, фальсификацию, фабрикацию, взяточничество, необъективное оценивание и даже за самоплагиат, когда старые достижения выдаются за новые. За всё это грозит отказ в присуждении или даже лишение научного звания, степени или квалификационной категории, отстранение от должности и т.п. Впрочем, наказания тоже подлежат уточнению в специальных законах, а затем каждое заведение должно разработать и принять внутреннее положение.

Реформа оставляет в числе регламентных обязанностей необходимость для каждого педагога проходить повышение квалификации. При этом разнообразились формы повышения квалификации — можно, например, пройти мастер-класс известного специалиста. Также либерализован подход к источникам финансирования повышения квалификации. Оплачивать этот процесс могут любые юридические или физические лица. На период повышения квалификации педагогический работник сможет временно устроиться на работу в некое прогрессивное учреждение, получать там зарплату и реально изучать лучший опыт.

Проект реформы образования на Украине в цифрах (источник)

Разработчикам реформы предстояло решить, до какого возраста следует обучать детей по единой программе, а с какого класса и в каких организационных формах следует дифференцировать обучающие потоки, специализируя образование в зависимости от способностей и наклонностей. Пока реформа установила, что специализация должна начинаться по окончании девяти классов базовой школы. Поскольку дети начинают обучение в школе с 6 лет, в 14 они должны будут определиться с дальнейшей специализацией. Либо продолжать обучение в средней школе, либо идти в заведение профтехобразования. При этом закон гарантирует получение профессионально-технического образования одновременно с полным средним.

Возникает вопрос: нужно ли всех силой «тянуть» к получению полного среднего образования? После окончания базовой школы молодые люди могут за год-полтора приобрести конкурентную рабочую специальность и пойти работать в реальный сектор экономики с 16 — 17 лет. Если такое право им не предоставить, часть молодёжи, не склонная к академическому обучению, будет просиживать за партой до 18 лет, не работая и полноценно не учась. Конституционная норма об обязательности среднего образования может быть реализована человеком позже, в частности, через современные дистанционные формы обучения. Возможно, в этом направлении реформа тоже будет дорабатываться.

И, наконец, о языковом аспекте реформы образования, который наделал больше всего шума и даже создал Украине международные проблемы. Языку обучения посвящена 7 статья нового Закона «Об образовании», которая гарантирует каждому гражданину Украины образование на государственном языке, а представителям национальных меньшинств — дошкольное и начальное образование на их родных языках. Из содержания статьи фактически следует, что в детском саду и начальной школе дети могут обучаться на родном языке, а вот начиная с пятого класса почти все предметы (за исключением собственно языков нацменьшинств, изучение которых не ограничивается) должны преподаваться на украинском.

Речь, разумеется, идёт только об обучении за государственный счёт. Дополнительно изучать различные предметы на национальных языках можно будет за счёт родителей учащихся. Ассигнования на эти цели могут предусмотреть и местные бюджеты. В принципе, статья 7 направлена скорее не на то, чтобы ограничить обучение на каких-либо языках, а на то, чтобы сделать обязательным получение образования на украинском.

На сегодня преувеличенный конфликтогенный потенциал 7-ой статьи практически исчерпан. Ещё продолжается спровоцированный реформой образования межгосударственный диалог с Венгрией о гарантиях для венгерского меньшинства, причём большинство спорных вопросов урегулированы. В самой же Украине «языковая» норма Закона серьёзного отторжения не вызывает.


Фото к публикации — «Украина Online». Рекомендуем также познакомиться с материалами проекта «Украина сегодня» и скачать все выпуски бюллетеня «Украина сегодня: основные тенденции»: Выпуск 1Выпуск 2Выпуск 3, Выпуск 4

Будьте в курсе,
подпишитесь на нашу рассылку

E-mail: info@eedialog.org

Все материалы сайта доступны по лицензии: Creative Commons Attribution 4.0
© 2019 Европейский диалог