Централизация и децентрализация: либеральный ответ для ЕС и России

Экспертная группа «Европейский диалог» готовит к публикации книгу о либерализме и идее свободы в XXI веке. Ведущие экономисты, политологи и социологи на протяжении года обсуждали процессы, происходящие в либеральных государствах сегодня и вызовы, с которыми они столкнулись. Публикуем одну из глав будущей книги о либерализме, в которой обсуждаются вопросы федерализма и децентрализации в России, Европейском Союзе и США

Открывая заседание, посвященное либеральным воззрениям на проблематику централизации и децентрализации, Владимир Рыжков обозначил особую актуальность темы. По его словам, символичным можно считать тот факт, что в последние десятилетия Россия, с одной сторо странового сепаратизма». Собственно, именно противоположная направленность этих векторов и сформулировала набор вопросов, предлагаемых для дискуссии:

  • Что такое федерализм для Европы, цель или средство? Почему европейская и российская модели федерализма противопоставляют себя его американской разновидности?
  • Как централизация и децентрализация, и Европейский Союз, с другой стороны, в освоении этой проблематики разошлись в разные стороны. Если в России «мы видим все большую централизацию и возрождение имперских практик», то в Европейском Союзе «наблюдается рост регионального и проявляют себя в международной торговле? Что выбирают европейцы: Европейский Союз или Евразийский Экономический Союз?
  • Полезны ли современные европейские уроки децентрализации для Российской Федерации? Могут ли они помочь усовершенствовать Евразийский Экономический Союз?
  • Можно ли считать нецентрализацию альтернативой децентрализации?
  • Насколько полезным для реформирования государственной модели России может оказаться опыт первой европейской федерации в лице Швейцарии?

 ФЕДЕРАЛИЗМ И СУБСИДИАРНОСТЬ: ЕВРОПЕЙСКАЯ, АМЕРИКАНСКАЯ, РОССИЙСКАЯ МОДЕЛИ

Первым сюжетом, предложенным к обсуждению, стало соотношение федерализма и субсидиарности в его европейской и российской (а также американской) интерпретациях. Начало дискуссии положил Андрей Захаров, выступивший с сообщением «Федерализм и субсидиарность в Европе и в России».

Прежде всего, докладчик обратил внимание на то, что в американской литературе по федерализму нередко встречаются рассуждения о том, что Соединенные Штаты — единственная в мире страна, в которой федералистская организация государственного пространства является не средством для разрешения каких-то сиюминутных политических затруднений, а подлинной целью политического развития. Несмотря на значительную долю условности, сквозящую в этом тезисе, довольно любопытным кажется противопоставление федерализма как цели и федерализма как средства. Понятно, что в данном отношении каждая федерация выбирает свой собственный путь. Причем далеко не всем государствам по силам не инструментальное, а ценностное отношение к федеративному строительству. Так, российский федерализм (подобно федерализму нигерийскому, индийскому и даже канадскому) до таких высот пока еще не поднялся и в ближайшее время едва ли поднимется. Как полагает Захаров, от него и так почти ничего уже не осталось. Федерация у нас всегда была чем-то вроде предмета роскоши, осознать значение которой способны лишь особы, облеченные властью. Точно так же в средневековой Европе только дворянин мог носить шпагу, зная при этом, как с ней обращаются. Рядовому же гражданину нашей страны, в отличие от рядового американца, федеративное устройство не дает практически ничего. Так, в 1990-е годы население стабильно пребывало за границами той закрытой площадки, на которой федеральные и региональные начальники торговались между собой, занимаясь дележом власти и собственности. Именно поэтому в глазах большинства россиян федеративная идея пуста и лишена смысла, что регулярно фиксируется в ходе опросов общественного мнения.

Для англосаксонской традиции федерализм – это целенаправленное дробление и рассеяние власти. Её намеренно «растаскивают» по различным институтам, чтобы предотвратить концентрацию в одних руках

Европейцам, углубляющим масштабный федералистский эксперимент в лице Европейского Союза, также предстоит делать соответствующий выбор. Им нужно решить, федерализм для Европы – цель или средство? И хотя местная политическая традиция имеет глубокие корни, не стоит безоглядно верить в то, будто в молодой (а по историческим меркам ЕС довольно молод) квазифедерации возобладает именно личностно-целевая, а не формально-правовая трактовка федералистской идеи. В континентальной Европе, в отличие от Америки, слишком сильно чувство иерархичности и регламентации общественной жизни. Европейцы понимают, что в ряду переменных, которые задают степень свободы индивида, первейшая роль принадлежит государственной власти. Именно об этом, на взгляд Захарова, свидетельствует наблюдаемая в последние десятилетия увлеченность европейских политиков старательно реанимируемой средневековой идеей субсидиарности.

Данное обстоятельство обнаруживает неожиданное сходство между европейскими и российскими путями государственного строительства. Развивая эту мысль, выступающий напомнил о том, что изначально принцип субсидиарности представлял собой один из элементов социальной доктрины католицизма. В своей светской трактовке он предполагает, что вышестоящие уровни власти должны передавать на нижние этажи любые полномочия, которые «низы» способны освоить самостоятельно. Иначе говоря, то, что можно решить на уровне сельской общины или муниципалитета, не нужно выносить наверх и подкреплять санкцией губернатора или национального правительства. Интересно, что в посткоммунистической России этот подход, самоочевидность которого с рациональной точки зрения не вызывает ни малейших сомнений, пользовался немалым почетом. В освоении именно этого узкого сегмента «европейских ценностей» мы, по словам Захарова, зашли столь далеко, что вывели институты местного самоуправления за границы системы государственной власти, зафиксировав данный факт в Основном законе 1993 года. В итоге обществу и низовым управленческим структурам показалось, что центральная власть более не претендует на мелочную регламентацию их повседневных занятий, западники внутри страны отпраздновали очередную символическую победу, а их доброжелатели за рубежом получили еще одно подтверждение стремления «демократической России» приобщиться к западным стандартам.

Обычно европейские уроки даются нам с трудом, ведь по части иноземных ценностей Россия — ученик неблагодарный. Но тут произошла по-настоящему странная вещь: чужая «новинка» в 1990-2000-е вдруг вызвала в нашей стране не просто живейшее общественное внимание, но и пристальный интерес властей, воспринявших одну из любимых европейских концепций с неожиданной благосклонностью. Почему? Загадка, заявил выступающий, разрешается просто. Идеология субсидиарности не вызывает отторжения у российского правящего класса, поскольку в этом своем аспекте европейский подход к общественной жизни не только не противоречит отечественной политической традиции, но и весьма органично сочетается с ней. Вполне понимая, что высказываемая им гипотеза может показаться странной, Захаров подкрепил ее некоторыми доводами.

Европейцам предстоит делать выбор и решить, федерализм для Европы – цель или средство?

Для начала он задался вопросом о том, в чем же заключается наиболее характерная особенность российского федерализма времен Владимира Путина. В отличие от ельцинского периода, когда составным частям страны предлагалось самостоятельно определять, сколько суверенитета им нужно, российский федерализм, реформированный за годы нынешнего, бесконечного «царствования», исходит из того, что только федеральный центр должен решать, что и как передавать на региональный и местный уровни. Именно об этом свидетельствуют итоги масштабных преобразований, осуществленных в российском законодательстве в 2003-2004 годах. В процессе так называемой «реформы Козака» вниз передавались все вопросы, которые можно решать без вмешательства верховной власти. И в этом отношении отечественный федерализм выглядит вполне по-европейски. Но следует обратить внимание на то, что сближает Россию и Европу: в обоих рассматриваемых случаях не низам, а верхам предстоит установить, как лучше делить полномочия. «Принцип субсидиарности не сочетается с федерализмом, — процитировал докладчик американского политолога Даниэла Элазара. — Это католическая концепция, рожденная в иерархически организованном обществе и призванная смягчить его недостатки путем гарантирования ряда полномочий низшим уровням. Но федерализм не имеет с иерархией ничего общего: здесь есть только большие и малые элементы, но нет высших и низших».

Фактически принцип субсидиарности констатирует иерархичность и моноцентризм традиционной для Европы социальной матрицы. Фундаментальный вклад в закрепление этой системы внесло централизованное государство, восторжествовавшее на международной арене после подписания Вестфальского мира. Оно сумело оттеснить прочие институциональные альтернативы (в частности, город-государство и государство-лигу), поскольку умело более эффективно сосредотачивать ресурсы. За этой эффективностью, в свою очередь, стояла присущая пирамидальным системам концентрация власти. Откликаясь на данную очевидность, наблюдатели неоднократно констатировали: Европейское сообщество вышло из цивилизации, которая издавна добивалась единства на иерархической основе, что впоследствии не могло не отразиться на специфике европейского федерализма в частности и европейской демократии в целом. «В Европе демократия стала итогом предшествующего становления и мобилизации национального государства, и потому она вынужденно развивалась в тех рамках, которые устанавливались людьми, контролирующими государство и определяющими понятие национальной идентичности», – процитировал спикер специалиста по европейскому федерализму Сержио Фабрини.

Главным конфликтом внутри европейской демократии выступало отнюдь не столкновение иерархичного католического мировидения с отвергающим иерархию протестантским взглядом на социум. Эту роль выполняло противостояние двух инспирируемых католицизмом течений социальной мысли: тоталитарной демократии якобинцев и либеральной демократии Монтескье

Соответственно, по мысли Захарова, главным конфликтом внутри европейской демократии выступало отнюдь не столкновение насквозь иерархичного католического мировидения с отвергающим иерархию протестантским взглядом на социум. Эту роль выполняло противостояние двух инспирируемых католицизмом течений социальной мысли: тоталитарной демократии якобинцев и либеральной демократии Монтескье. Каждое из течений оставило свой отпечаток в европейской федералистской традиции. Этот след мастерски изобличает Элазар, согласно которому «европейская политическая культура и, следовательно, политическое мышление до сих пор пропитаны этатизмом», а, следовательно, в современной Европе речь идет о «федерализации иерархической, по сути, системы».

И вот в данном отношении, как бы странно это ни звучало, наша страна всегда следовала «европейским стандартам». В проектах федерализации России, начиная с самых ранних, неизменно преобладало государство. Только ему, а не самоуправляющимся низовым общинам или составным частям (регионам), отводилась роль учредителя и гаранта нового порядка. Федерализм в России во всех его формах, как реализованных, так и оставшихся на бумаге, не вызревал снизу, естественным путем, как в Соединенных Штатах Америки. Он навязывался сверху, выступая итогом верхушечного, элитного сговора. Именно поэтому единственный в истории России долгосрочный федералистский эксперимент, начавшийся после краха коммунизма, удалось свернуть и предать забвению с такой непостижимой легкостью. Долгое время в Российской Федерации не знали, что означает таинственное слово «субсидиарность». Однако при этом российская государственная власть неизменно, в полном согласии с упомянутым католическим принципом (не догадываясь, впрочем, об этом), избавлялась от наиболее неприятных социальных функций, передавая их вниз, на общинный уровень и одновременно сохраняя за собой неусыпный контроль над механизмами такой передачи.

Интересно, заметил выступающий, что общее видение федерализма, сближая Россию и Европу, противопоставляет и ту, и другую Соединенным Штатам. Американские теоретики, изучающие федералистскую политическую культуру, постоянно подчеркивают ее нецентрализованный характер. Для англосаксонской традиции федерализм есть целенаправленное дробление и рассеяние власти: ее намеренно «растаскивают» по различным институтам, чтобы предотвратить концентрацию в одних руках. На это следует обратить особое внимание. Речь идет не о децентрализации, предполагающей добровольный отказ центра от части своих полномочий в пользу нижестоящих уровней власти, а именно об отсутствии централизации как таковой, об одновременном наличии в обществе нескольких властных центров. Причем все они равны между собой, и разница между ними состоит лишь в том, какое количество граждан объемлет та или иная властная орбита. Подобный полицентризм выдвигает на первый план диалоговое, договорное начало, делая принуждение, к которому прибегают лишь в самом крайнем случае, периферийным способом разрешения политических проблем федеративного государства. Указанный подход заметно повышает политический статус гражданских институтов и организаций, так как описанная система обеспечивает гражданам федерации максимальную защиту. Играя на нескольких досках сразу, будучи гражданином и страны, и штата, и жителем конкретного города или местечка, рядовой американец создает себе максимум возможностей для обеспечения собственных прав и свобод. Или, как писал Александр Гамильтон в «Федералисте», «народ, бросая себя на ту или другую чашу весов, безошибочно обеспечит ей перевес. Если права народа нарушаются на одной из них, он может использовать другую в качестве противовеса».

Федерализм в России и Европе во всех его формах, как реализованных, так и оставшихся на бумаге, не вызревал снизу, естественным путем, как в Соединенных Штатах Америки

Как утверждают специалисты, за двести лет, прошедших с момента основания США, в указанном отношении ничего не изменилось. «Люди, неспособные добиться удовлетворения своих нужд непосредственно от властей своих штатов, рады поддержке со стороны любого внешнего источника, пишет Элазар. — Иногда они обращаются к местным властям, но чаще их надежды связываются с федеральной столицей». Кто-то может сказать, что и в России происходит нечто подобное, когда правдолюбцы, не находящие понимания у себя дома, идут все выше и выше, до самой верховной власти. Но такое уподобление является ошибочным. Ведь то, что у нас выглядит как хождение по этажам монолитной властной пирамиды, в Соединенных Штатах предстает апелляцией к независимым друг от друга источникам власти.

Подводя итог, докладчик констатировал, что субсидиарность — не столь простой концепт, как представляется на первый взгляд. Его использование требует немалой осмотрительности, ибо, выдавая себя за одну из фундаментальных основ территориальной демократии, он порой способен санкционировать не либеральные, а, напротив, иерархические подходы к общественной жизни.

Владимир Рыжков резюмировал высказанные первым докладчиком соображения двумя выводами. По его словам, иерархическая структура вовсе необязательно является антилиберальной. Французская демократия такая же либеральная, как немецкая, но при этом французская либеральная демократия, несомненно, является иерархической политической конструкцией унитарного государства. Главное же состоит в том, что любая либеральная демократия, даже самая иерархичная, не должна угрожать правам и свободам человека, основам либеральной экономики, верховенству права, правам меньшинств и другим основам успешного «государства для человека». Следующий вывод Рыжкова состоял в рекомендациях и для европейцев, и для России. Нам необходимо, заявил он, все-таки постепенно осваивать новую политическую культуру, внедрять не иерархичную, по сути, идею субсидиарности, только что представленную выше, а принципы подлинного федерализма, где каждая структурная единица пользуется неприкосновенной автономией. И в этом деле пригодится, прежде всего, опыт европейских федераций и США.

ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В МЕЖДУНАРОДНОЙ ТОРГОВЛЕ

Освещая следующую тему дискуссии, Красен Станчев попытался спрогнозировать сравнительное будущее Европейского Союза и Евразийского Экономического Союза. Анализ предварялся двумя тезисами: во-первых, в Европейском Союзе федерализм представляет собой многозначное явление – иногда он означает усиление централизации, а иногда ослабление централизации, причем обе тенденции постоянно конкурируют между собой; во-вторых, централизация и децентрализация в современных политических и экономических системах, включая Европу и Россию, Европейский Союз и Евразийский Экономический Союз, зависят от диалектической борьбы экономических трендов – протекционизма, с одной стороны, и борьбы с ним, с другой стороны.

Затем докладчик перешел непосредственно к экономике. С его точки зрения, эпицентром экономических дискуссий в Европе конца 2017 года стали дебаты, касающиеся двух соглашений о свободной торговле. Причем, если в первом случае свободная торговля между Европейским Союзом и Соединенными Штатами Америки приостанавливалась, то в втором случае, напротив, свободная торговля между Европейским Союзом и Канадой открывалась и санкционировалась. Конечно, Европейский Союз был бы заинтересован в подписании обоих соглашений, поскольку Северная Америка, как геополитическая часть Земли, защищена гораздо лучше Европы. К тому же, важно понимать, что Канада – это хорошо, но очень мало: на общую торговлю Европейского Союза с Канадой приходится лишь полпроцента европейского ВВП.

Свободная торговля питает импульсы децентрализации, включая кризисные явления внутри самого ЕС. Как раз ими и объясняются Brexit, тяга Каталонии к «независимости», референдумы в Шотландии

Иначе говоря, факт ратификации соглашения с Канадой и блокирования аналогичного соглашения с США, как полагает выступающий, вызывает закономерные вопросы. В частности, обращает на себя внимание то, что страны-члены ЕС в сложившейся ситуации действовали крайне разобщенно. Например, Болгария, являясь членом ЕС, объединения, которое совокупно выступает за свободную торговлю с Канадой, отличилась тем, что ее президент попросил болгарский Конституционный суд вывести страну из канадского соглашения. Обосновывая эту инициативу, ее сторонники ссылались на статистику. Для Болгарии, говорили они, свободная торговля с Канадой малоинтересна, поскольку болгарский импорт из Канады составляет всего 30 миллионов долларов ежегодно, из которых 20 миллионов приходятся на чечевицу. Сама же Болгария экспортирует в Канаду ненамного больше: она вывозит в североамериканскую страну программное обеспечение и продукцию машиностроения на незначительную сумму в 150 миллионов долларов в год.

Чем объясняется подобного рода «самодеятельность» в рядах членов Европейского Союза? Отвечая на этот вопрос, Станчев вновь вернулся к противостоянию в мире двух конкурирующих тенденций: централизации и децентрализации. По его мнению, соглашения о свободной торговле, подписываемые ЕС, в определенном смысле можно считать последним убежищем для протекционизма. Даже если кто-то их не ратифицирует, свободная торговля все равно пробивает себе дорогу: чтобы убедиться в этом, достаточно посмотреть, как сегодня действует такой продукт «децентрализации» в международной торговле, как, скажем китайская «Alibaba Group», не признающий административных границ.

Соглашения о свободной торговле в ЕС соблюдаются благодаря простому принципу: торговля с более богатыми делает вас богаче

Именно свободная торговля питает импульсы децентрализации, включая кризисные явления внутри самого ЕС. Как раз ими и объясняются Brexit, тяга Каталонии к «независимости», референдумы в Шотландии. Вместе с тем, Станчев не считает, что уход Великобритании способен спровоцировать роспуск Европейского Союза. Скорее всего, Соединенное Королевство сохранит собственный партнерский статус с ЕС, поскольку 60% документов, которые регулируют торговлю между государствами-членами Союза и Британией, являются соглашениями, которые заключены в рамках Всемирной Торговой Организации (ВТО). Скорее всего, как полагает спикер, британцы будут упрощать свою торговлю с остальным миром, не вовлеченным в ЕС, а это заставит Союз поддерживать свободную торговлю с ними на прежнем уровне, невзирая на Brexit. Это, в конечном итоге, приведет к большей либерализации торговли в рамках и самого Европейского Союза.

Далее эксперт перешел к обсуждению положения в Евразийском Экономическом Союзе и места в нем России. Данная торговая модель заметно отличается от той, которая представлена и действует в Европе. Соглашения о свободной торговле в ЕС соблюдаются благодаря простому принципу: торговля с более богатыми делает вас богаче. Однако, Евразийский Экономический Союз, как полагает Станчев, действует как раз наоборот: Российская Федерация предпочитает торговать с беднейшими странами, и от этого сама становится беднее. Многочисленные российские исследования, а также отчеты Центра Карнеги, свидетельствуют о том, что выигрывает от функционирования Евразийского Экономического Союза лишь одна страна – Китай. Тут показателен пример с обувными поставками в Киргизию, которые прежде для этой страны с 5 миллионами населения составляли 200 миллионов долларов в год, а после вступления этого государства в Евразийский Союз быстро выросли до 2 миллиардов долларов. Естественно, сами киргизы не в состоянии сносить все эти туфли, сапоги, лабутены. Все это идет на рынок России и других стран – членов ЕАЭС. Кто же побеждает? Разумеется, Китай и китайский экспорт.

Российская Федерация предпочитает торговать с беднейшими странами, и от этого сама становится беднее. От функционирования Евразийского Экономического Союза выигрывает лишь одна страна – Китай

Между тем, экономика развивается по своим законам, неподвластным директивам о централизации и приказам об объединении. Государства-члены Евразийского Экономического Союза больше торгуют с Европейским Союзом и остальным миром, чем между собой. Ведь торговля между членами Евразийского Экономического Союза зависит от обменного курса рубля, цен на нефть, газ, настроений азиатских диктаторов – а это весьма неустойчивые переменные. Интересно, что в Европе есть страны, которые заявляют о своей приверженности свободной торговле с Россией и, соответственно, с Евразийским Экономическим Союзом. Это, прежде всего, Сербия. Но подобные декларации далеки от реальной жизни, потому что соответствующих торговых отношений почти нет, они мизерны. Одновременно торговля Сербии с более богатыми центрами тяжести, а именно, с Европейским Союзом, за последние пятнадцать лет выросла в 7 раз. К тому же, общеизвестно, что 80% ВВП Западных Балкан как отдельного региона экономически интегрированы с Европейским, а не Евразийским, союзом.

Ни один из проектов, предполагающих централизацию торговли, будь то по инициативе России или по планам Европейского Союза, не увенчается успехом. Причина проста: в современном мире это просто невозможно, ибо все равно придет какая-то условная «Alibaba Group» и уничтожит всю централизованную схему. Децентрализация – знамение времени; а это означает, что когда-нибудь она придет и в Россию.

ЕВРОПЕЙСКИЕ УРОКИ ДЛЯ РОССИИ: ИЗУЧЕНИЕ ЧУЖИХ ОШИБОК ИЛИ ПРОДУЦИРОВАНИЕ СОБСТВЕННЫХ?

Сергей Уткин проанализировал проблемы ЕС в контексте российской модели децентрализации, причем начать он предложил с уточнения используемых нами слов, поддержав в этом ранее выступившего Андрея Захарова. Ситуация с субсидиарностью в данном смысле весьма показательна: мы зачастую считаем какой-то термин не нуждающимся в уточнении и впадаем вследствие этого в ошибки. Подобное автоматическое непонимание основных терминов наблюдается не только в России; проблемы с «понятийным аппаратом», как полагает Уткин, часто обнаруживаются и в Европейском Союзе. К примеру, в тот или иной правовой документ вносятся официальные формулировки, которые вроде бы устраивают всех участников; предположим, речь идет о желательности той же «субсидиарности», которая нравится всем. Все «за»: пусть полномочия между разными уровнями власти распределяются оптимальным образом. Но как только, переходя от теории к делу, начинают искать оптимальные точки пересечения интересов, – немедленно начинаются проблемы. Обусловлено это тем, что изначально под тем или иным словом различные участники соглашений понимали разные права и обязанности. В итоге, даже если компетенции и удается разграничить, все равно остаются какие-то серые зоны, где сложно найти решение, устраивающее всех.

Как заявил докладчик, с осторожностью надо воспринимать не только термин «субсидиарность», но и саму природу Европейского Союза. Ведь ЕС сейчас чаще всего именуют либо федерацией, либо квази-федерацией — то есть, едва ли не федеративным объединением. А это рождает аналогии с теми конструкциями, которые в прошлом выстраивали различные государства на национальном уровне – и аналогии эти способны ввести в заблуждение. Дело не только в этом. Сама попытка вписать Европейский Союз в федеративную или конфедеративную рамку, по мнению Сергея Уткина, неправильна, поскольку речь идет об объединении специфическом и ранее невиданном. Когда же об этом забывают, руководствуясь принципом «все похоже на все», многие важные вещи упускаются из виду. Скажем, люди в каждой стране Европейского Союза в первую очередь считают себя гражданами своей страны, а о том, что они еще и граждане ЕС как такового, европейцы вспоминают только после наводящих вопросов. Далее, несмотря на провозглашенную общность в Союзе внешней политики и политики безопасности, каждая страна ЕС, даже самая маленькая, стремится проводить самостоятельную внешнюю политику. Если бы Европейский Союз был подлинной федерацией, такое было бы невозможно.

Для России европейские уроки ценны не столько для распределения полномочий внутри России, сколько для понимания того, как дальше развивать Евразийский Экономический Союз

Иначе говоря, полагает докладчик, не надо упрощать. Разграничение между ЕС как интеграционным объединением и любыми государствами с сильными регионами, включая федерации, достаточно четко прочерчено на законодательном уровне. Уткин обратил внимание на некоторые следствия такого разграничения. Так, нередко утверждается, что и Москва, и Брюссель выступают похожими друг на друга источниками чрезмерной централизации. Но сравнивать российскую столицу и общеевропейскую столицу по степени централизации – большая глупость. Действительно, Брюссель и ЕС часто оказываются мишенью, в первую очередь для популистских партий, которые понимают, что столица Европы где-то далеко, и на нее можно свалить все неприятное, что происходит в жизни избирателей. И обязательно найдутся люди, которые кивнут и скажут: да, европейские бюрократы нам мешают. Так выглядит одна из политических технологий, которая привела к уходу Великобритании из ЕС.

Кстати, эксперты, которые подсчитывают, кому и сколько достается, на цифрах показывали, что для Великобритании все-таки важно оставаться частью Европейского Союза. Однако, с минимальным перевесом возобладала иная позиция. Брюссель не нужен, он – далеко. И хотя сам город Лондон голосовал за то, чтобы остаться в составе единой Европы, британские регионы, для которых и Лондон находится где-то далеко, проголосовали за то, чтобы выйти из Европейского Союза. Они желали получить какие-то преимущества.

Тема чрезмерной централизации Европейского Союза, подчеркнул Сергей Уткин, с легкостью становится орудием в руках популистов. Но как только начинается серьезный разговор о том, за что же реально отвечает Брюссель и насколько ощутимо он портит жизнь людям, живущим в отдельных странах ЕС, то немедленно проявляется вывод: никаких доказательств того, что европейская бюрократия причиняет кому-то вред, не имеется. Расходы на нее не являются какими-то запредельными. Критикуя Брюссель, полезно взглянуть на управленческие конструкции в самих национальных государствах – там легко можно обнаружить пути оптимизации. В любой бюрократической структуре спрятан потенциал экономии. Но сказать о европейских чиновниках, будто они — бездельники, проедающие деньги налогоплательщиков, категорически нельзя.

Более того, по мнению докладчика, вполне актуален другой вопрос: не стоит ли передать Брюсселю еще больше полномочий? Эта тема проистекает из незавершенности тех проектов, которые уже были начаты и не доведены до конца. Например, было достигнуто общеевропейское понимание того, что ЕС важно говорить на международной арене единым голосом. Но достигнуто ли это? Нет, считает спикер. Далее, европейцы пришли к признанию того, что общий рынок, в конечном счете, работает на всех. Но в некоторых областях он еще не до конца сформирован, и именно это создает существенные различия в уровне экономического развития европейских регионов и оплате труда в разных государствах-членах. Гомогенность общего пространства в экономическом плане пока не обеспечена – в данном отношении власть Брюсселя также стоило бы укрепить. Самое же главное для нашего видения и наших оценок Европы заключается в том, что особую природу ЕС нужно оценивать исключительно объективно.

В реальном мире среда, в которой рождаются и поддерживаются либеральные ценности, всегда является городской средой. Либеральный ответ на вопрос «Что нужно, чтобы жизнь в городе была выстроена оптимально и удобно?» сформирует ближайшую повестку дня

Для России европейские уроки ценны в первую очередь в свете участия нашей страны в тех или иных интеграционных процессах. Это не столько урок для распределения полномочий внутри России, сколько поучение касательно того, как дальше развивать Евразийский Экономический Союз. Нужно ли укреплять вектор централизации в деятельности этого объединения или более полезной окажется децентрализация? Если будет взят курс на децентрализацию, что будет происходить с политическими системами отдельных стран-участниц евразийского объединения? Наконец, как в таком случае будут выстраиваться отношения между участниками обновленного блока?

Говоря о потенциале либеральных ответов для нынешних вызовов в целом, спикер отметил, что либеральная среда — городская среда. И жизнеспособный бизнес, и развитая инфраструктура появляются прежде всего в городских сообществах, где люди постоянно и тесно общаются друг с другом. То есть, идея некоего идеального общества свободных фермеров находится в области утопии. В реальном мире среда, в которой рождаются и поддерживаются либеральные ценности, всегда является городской средой. Когда будет избран путь, ведущий к пониманию этой среды и преодолению этнических эгоизмов, начнется усиление именно городского, муниципального уровня управления — потому что там, в конечном счете, и протекает жизнь подавляющей части современных людей.

В пределах одного и того же региона есть полисы более успешные и менее успешные. Власть на национальном уровне должна понимать, что нужно делать для того, чтобы в городах появлялись новые возможности для свободного развития бизнеса и комфортной жизни людей. Это позволит переместить разговор о распределении полномочий между разными уровнями власти из плоскости средневековой националистической мифологии (вот мы, баварцы, особенные, а мы, каталонцы, еще более особенные), в плоскость совершенствования практик управления. Что нужно, чтобы жизнь в городе была выстроена оптимально и удобно? Либеральный ответ на этот вопрос и сформирует ближайшую повестку дня: и для региона, и для страны, и для любого содружества государств, причем в любой части планеты, — заключил Сергей Уткин.

НЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ – ВЫСШАЯ ФОРМА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

Роберт Неф в своем выступлении поделился общественно успешным швейцарским опытом преодоления централизации посредством наделения полномочиями низовых органов самоорганизации населения. Приступая к теме, докладчик сообщил, что посещал Российскую Федерацию пятнадцать лет назад. Но, прочтя свое старое выступление, он понял, что не должен ничего менять — к сожалению. Все, о чем говорилось тогда, по-прежнему актуально.

Децентрализация, по мнению докладчика, составляет одну из важнейших политических и либеральных целей человечества. Это особенно верно в условиях прогрессирующей централизации, в последнее время затронувшей даже такие страны, как Швейцария

Децентрализация, по мнению докладчика, составляет одну из важнейших политических и либеральных целей человечества. Это особенно верно в условиях прогрессирующей централизации, в последнее время затронувшей даже такие страны, как Швейцария. Роберт Неф предложил выяснить, откуда вырастает этот тренд. В первую очередь, как было отмечено, за ним стоит централизация права, поскольку именно суды в любом государстве составляют максимально централизованную систему. Докладчик также объявил, что не является сторонником термина «децентрализация», предпочитая ему понятие «не-централизация». Почему? Потому что в децентрализованных системах именно центр, шаг за шагом, сугубо по своему собственному желанию, возвращает часть своей власти каким-то низовым структурам. Низы не участвуют в этом процессе. Как раз поэтому единственная реальная децентрализация — это не-централизация, понимаемая как процесс и идущая последовательно и постоянно.

Докладчик неоднократно подчеркивал, что он не против централизации как таковой. Законы или договоренности, принимаемые на центральном или даже глобальном уровне, напоминают правила дорожного движения. Все должны быть согласны с тем, что на зеленый свет нужно ехать, а на красный стоять, и в этом плане универсальное регулирование необходимо. То же самое можно сказать и о метрической системе, календаре, многих других полезных вещах. Поэтому никто не против соглашений, централизованно устанавливающих какие-то правила: например, принципы обороны страны, правила сбора налогов и т. д.

Нет налогообложения без представительства, а представительство неэффективно без права вводить налоги. Соответственно, тот, кто не платит налоги, не должен иметь и политических прав

Что означает субсидиарность сегодня? Если у небольших общин забрать все деньги (а это основа самоуправления), то у них исчезнет возможность действовать и отвечать за собственные действия. Для России такая ситуация характерна. Более того, принцип субсидиарности – это не только правила взаимодействия между высшими и низшими юрисдикциями в конкретном государстве: по мнению докладчика, субсидиарность начинается с возвращения к человеку, семье, самому маленькому сообществу — коммуне. В соответствии с принципом субсидиарности общие проблемы должны решаться на самом низовом уровне из всех возможных. Политические полномочия нельзя делегировать сверху вниз по иерархической лестнице, как происходит в процедуре децентрализации; более целесообразно руководствоваться нормами не-централизации.

Не-централизация – не старомодная вещь; напротив, это идея будущего

Роберт Неф подчеркнул, что никакое налогообложение не будет эффективным без четко определенного участия местных властей. Никто не должен облагаться налогом, не имея возможности определить его ставку и цель. Иначе говоря, нет налогообложения без представительства, а представительство неэффективно без права вводить налоги. Соответственно, тот, кто не платит налоги, не должен иметь и политических прав.

Карта Швейцарии, показывающая размер свободных средств у семьи из нашего примера после уплаты налогов и аренды. Источник

Одна из худших особенностей централизации заключается в том, что ее сила обусловлена не только мощью самого центра, который всегда хочет все больше власти. За централизацию часто выступают и небольшие общины, которые не любят собирать налоги самостоятельно. Но это неправильная линия, она не обеспечивает процветание низовой демократии. По идее, налогообложение целесообразно превратить во что-то вроде клубного абонемента: ведь люди готовы платить налоги, когда видят реальную пользу от их уплаты. Об этом говорит, в частности, опыт Швейцарии. Скептики в этой стране считали, что, если вернуть власть платить налоги самим людям, то они просто не будут платить. Но это неправда: люди готовы раскошелиться, когда видят, что их налоги инвестируются в то, что полезно для них самих.

В глобальном мире, заключил выступающий, признание ценности экономического и политического разнообразия, мультикультурализма, де-концентрации власти следует считать большими достижениями. Не-централизация – не старомодная вещь; напротив, это идея будущего.

ВЕЧНЫЙ «ОСОБЫЙ» ПУТЬ РОССИИ В ПОИСКАХ ЭФФЕКТИВНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МОДЕЛИ

Николай Петров подверг анализу политэкономическую составляющую унитаризма, восторжествовавшего в современной Российской Федерации. Докладчик уверен: в современной России утвердился централизм, который вытеснил федеративные основы государства на второй план. Более того, можно сказать, что федерализма в России никогда и не было, поскольку то, о чем много говорили в 1990-е годы, по мнению Петрова, было всего лишь «квази-федерализмом». Конструкция, которую тогда называли федерацией ханств, стала выражением слабости центрального государства и «самостийности» регионов. Как только центральное руководство вновь укрепилось, она исчезла без следа. И не надо удивляться тому, насколько легко люди это восприняли: они отдали права точно так же, как и получили их — безропотно.

Конструкция, которую тогда называли федерацией ханств, стала выражением слабости центрального государства и «самостийности» регионов

Далее спикер напомнил собравшимся о теории генезиса федераций, которую выдвинул Альфред Штепан. Главная ее мысль в том, что в мире есть федерации двух основных типов: федерации типа «coming together» (это, в частности, американские штаты, которые собираются вместе и объявляют о том, что теперь они будут жить сообща) или федерации «keeping together» (это любое унитарное государство, которое, чтобы его регионы не разбежались, дает им большие права, одновременно объявляя себя федерацией). Для России Штепан не мог найти определения, и поэтому придумал для нее третью рубрику: это федерализм «put in together», характеризующийся жесткой хваткой со стороны центра, а отнюдь не особенностями передачи полномочий либо сверху вниз, либо снизу вверх. Именно это, по мнению выступающего, принципиально отличает Российскую Федерацию от всех остальных федераций.

Потом докладчик остановился на политэкономии российского федерализма. Либеральные рецепты в отношении федерализации и отказа от унитаризма у нас не очень работают. Россия по-прежнему остается чрезвычайно централизованной и избыточно унитарной страной. Почему эти рецепты не работают? Потому Россия живет за счет природной ренты, а природная рента по определению распределяется сверху вниз. Если деньги идут сверху вниз, то и полномочия раздаются точно так же. Центр у нас отдает вниз то, чем ему не хочется заниматься. То есть, в России возникла своеобразная «обратная субсидиарность», которая заключается в том, что на самый низ попадают те полномочия, которые абсолютно никому не нужны. Их часто отдают без денег. В этом смысле дирижизм, то есть исключительно государственное внедрение даже самых незначительных элементов федерализма, в Российской Федерации остается неизбежным явлением. Если бы Россия стала нормальной страной до возникновения топливной ренты, то можно было бы культивировать то, что удалось наработать раньше. Но в условиях централизма и рентной перераспределительной экономики никакая реформа налоговой системы не сможет породить фискальный федерализм, потому что деньги в бюджет будут давать лишь три региона: Москва, где все «прописаны», а также Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа. Все остальные республики, края, области являются «попрошайками».

Россия живет за счет природной ренты, а она распределяется сверху вниз. Если деньги идут сверху вниз, то и полномочия раздаются точно так же. Центр у нас отдает вниз то, чем ему не хочется заниматься

Следующий тезис Николая Петрова состоял в следующем: до недавнего времени можно было рассматривать баланс полномочий между федеральным центром и регионами как качание маятника. В 1990-е годы этот маятник очень сильно качнулся в сторону регионов, а с приходом Владимира Путина, который совпал с укреплением финансовой мощи центра, ситуация начала меняться: маятник двинулся в обратном направлении. К 2003 году он миновал сбалансированное положение и с тех пор пошел резко в сторону Москвы.  Путин принял Россию как федерацию регионов, но потом превратил ее в федерацию корпораций: как раз они, а не регионы, в его правление стали играть роль квазиавтономных единиц, «держав» внутри государства. Причем такой корпорацией может быть, с одной стороны, ФСБ, а с другой стороны — «Газпром». Налицо разный тип корпораций, но и те, и другие, будучи квази-государственными образованиями, живут по своим внутренним законам, имеют внутренние системы обеспечения, руководствуются собственными правилами безопасности и так далее. Когда цены на нефть упали, можно было ожидать, что маятник пойдет обратно из центра в сторону регионов, но вместо этого граждане увидели совершенно другую вещь — Кремль приступил к реализации стратегии «Централизация 2.0», покончив с федерацией корпораций. Но регионы при этом остались не только под тем же давлением, но попали под еще более мощное и регламентированное давление.

Путин принял Россию как федерацию регионов, но потом превратил ее в федерацию корпораций

В этом смысле интересно посмотреть, как были выхолощены замыслы политической реформы после массовых протестов 2012 года: хотя она и давала определенные политические права регионам, восстановив смешанную избирательную систему и прямые выборы губернаторов, на деле регионы не получили ничего. Система маятника оказалась вообще сломанной, и теперь Российская Федерация живет в совершенно других реалиях. Что это за реалии? Прежде всего, Россия переживает полнейшую деградацию основных государственных институтов. Так, у нас отсутствуют институты представительства региональных интересов в федеральном центре, и отсюда проистекает множество проблем. В данной связи достаточно вспомнить протесты 2009-2010 годов в Приморском крае и в Калининградской области, вспыхнувшие в ответ на рациональные, но диктаторские действия федерального центра, которые не принимали во внимание региональную специфику.

Когда цены на нефть упали, можно было ожидать, что маятник пойдет обратно из центра в сторону регионов, но вместо этого Кремль приступил к реализации стратегии «Централизация 2.0», покончив с федерацией корпораций

Далее, происходит деградация региональных элит, о чем свидетельствует последняя волна чиновничьих замен. Предполагается, что регион — такая же корпорация, как любое подразделение правительства; следовательно, считают руководители страны, эффективный менеджер из «Газпрома» или аппарата какого-нибудь министерства способен успешно возглавить любой регион. Но это самый настоящий абсурд. Подобные процессы помещают российское государство в критическую ситуацию. Раньше считалось, что в случае ослабления центра, происходящего по тем или иным причинам, обязательно усилятся регионы, но сегодня региональных элит, способных, как в 1990-е годы, подхватить ту власть, которую будет терять федеральный центр, просто нет.

Система маятника оказалась сломанной, и теперь Российская Федерация живет в совершенно других реалиях

Усилиями Москвы регионы деградировали едва ли не полностью. Местное самоуправление давно ликвидировано, а условный федерализм, который в каком-то отдаленном будущем мог бы прийти, провалился: ему уже не на что будет опереться. Вывод выступавшего заключался в том, что Российская Федерация — нежизнеспособна. Те принципы, на которых она зиждется сегодня, несовместимы с жизнью. Россия похожа на пьяницу, который стоит у стены и, держась за нее, считает, что он устойчив. Никакое движение для него невозможно. Если же унитарная и централизованная страна в своих границах окажется несостоятельной, то ей придется разделиться на маленькие части, которые сделаются унитарными. А вот если Россия хочет сохранить те границы, в которых она находится сейчас, то децентрализации и федерализации нет альтернативы, заключил Николай Петров.

ОБСУЖДЕНИЯ. ЕВГЕНИЙ ГОНТМАХЕР

Далее последовало обсуждение прозвучавших докладов. Самые интересные выступления, предложения, тезисы, критические замечания публикуются ниже.

Прежде всего, реакцией на выступления докладчиков поделился Евгений Гонтмахер. Первый его тезис заключался в том, что федерализм есть не столько поиск эффективных путей управления страной и ее регионами, сколько культурный код. В качестве иллюстрации он предложил рассмотреть каталонский пример. Несмотря на то, что сейчас каталонцы, по сравнению с другими регионами страны, платят более высокие налоги, Каталонии невыгодно выходить из состава Испании. Первоисточник их недовольства вроде бы в том, что они кормят бедные провинции; тем не менее, в случае выхода Каталония едва ли попадет в Европейский Союз сразу, а потому, объективно говоря, ее выход из Испании не принесет ей никаких выгод.

Федерализм – это не столько поиск эффективных путей управления страной и ее регионами, сколько культурный код

Эти калькуляции, однако, разбиваются о гуманитарные первоосновы тяготения к независимости. Когда часть общества начинает впитывать дух свободы на уровне семьи и отдельной личности, она высказывается против наличия какого-то более высокого института, который отнимает у индивидов часть их личной свободы. В этом смысле, проецируя чей-то опыт на Россию, необходимо понять, имеется ли базис такого рода в Российской Федерации. В фундамент российского федерализма закладывался принцип эффективности, управленческой и экономической — именно поэтому федерализм у нас не прижился. Этого оказалось мало. Сегодня России, как полагает Гонтмахер, тоже надо переориентироваться на восприятие федерализма как культурного кода, элемента самосознания ее граждан. Несмотря на тяжелую и унитаристскую историю, условия для этого в нашей стране есть.

По словам Гонтмахера, как ни удивительно это звучит, Россия уже сейчас является конфедерацией. Формально продолжается централизация, а местное самоуправление почти ликвидировано, но от всего этого централизованная управляемость страной отнюдь не упрочилась. Например, перепады в финансировании медицины по регионам исключительно велики. Что из этого следует? Одно и то же заболевание в различных регионах будет лечиться при разной бюджетной обеспеченности, а потому и результаты лечения будут разнится кардинальным образом. В этом смысле централизация оказалась тщетной: жизнь в каждом из регионов России протекает совершенно особым образом. Наиболее яркими примерами здесь выступают Чечня, Якутия, Татарстан, которые живут собственной государственной жизнью, практически не испытывающей влияния Москвы.

Россия уже сейчас является конфедерацией. Формально продолжается централизация, а местное самоуправление почти ликвидировано, но управляемость страной не упрочилась

Конфедерация в России сложилась стихийно: управленческие сигналы, которые идут из Москвы вниз, в регионы, преломляются там в кривом зеркале местных интересов. Во многих субъектах федерации московские директивы изменяются до неузнаваемости. По мнению Гонтмахера, для преодоления этой нездоровой ситуации действовать надо по американской схеме, предполагающей формирование независимых друг от друга центров власти. Первую скрипку тут может сыграть судебная система, которая, будучи по-настоящему независимой, порождает настоящую децентрализацию. В США, судья какого-нибудь штата может отменить указ президента или приостановить действие федерального закона. У России, считает выступающий, есть шансы превратиться в конфедерацию – и это, в принципе, не так уж плохо.

ОБСУЖДЕНИЯ. АНДРЕЙ НЕЧАЕВ

Андрей Нечаев посвятил свою реплику проблемам местного самоуправления. Его главный тезис состоял в том, что необходимо поднять местное самоуправление, расширить права муниципалитетов, их финансовые возможности, полномочия. Такое собирание системы снизу стало бы по-настоящему либеральным ответом на нынешние вызовы, для России оно было бы в высшей степени ценно, потому что в стране, фактически, взят курс на ликвидацию местного самоуправления. В настоящее время 65% доходов идут в федеральный бюджет, 25% в региональный бюджет и только 10% поступают в органы местного самоуправления. То есть, местные органы власти остаются финансово обескровленными. А состоявшийся в последние годы отказ от прямых выборов мэров и отказ от прямых выборов депутатов в городах с районным делением стали отказом от местного самоуправления как такового.

Система принятия решений настолько централизована, что ни о каком федерализме мы говорить уже не можем: Россия превратилась в унитарное государство

Никакие параллели между современной Россией и федеративными государствами Запада невозможны, ибо все они утыкаются в ключевой вопрос: как делятся деньги? Российская система распределения бюджетных потоков — туманная, непрозрачная, коррупционная. По сути, в Российской Федерации, по словам Нечаева, торжествует антифедерализм. Но проблема не только в расходовании бюджетных средств: в банковской системе России также взяли верх национализация и централизация. В настоящее время уже 25 регионов не имеют ни одного своего регионального банка. На деле госбанки вообще отказались предоставлять право кредитования на места: минимальный уровень руководства, который способен принять решение о кредите — это уровень округа. Даже не области — округа. А большинство решений вообще принимаются в центральных офисах банков, в Москве.

Система принятия решений настолько централизована, что ни о каком федерализме мы говорить уже не можем: Россия, по мнению Андрея Нечаева, превратилась в унитарное государство. Почему значительная часть населения поддержала на первом этапе распад СССР, аплодируя своим региональным элитам? У людей было тогда ощущение того, что в условиях тяжелого кризиса в одиночку выживать легче. Если все российские регионы или хотя бы часть из них тоже заразятся этой идеей, тогда угроза распада РФ станет реальной, — прогнозирует докладчик.

ОБСУЖДЕНИЯ. ЮРИЙ КУЗНЕЦОВ

Юрий Кузнецов вновь вернул внимание собравшихся к исходной теме — к либерализму. Его первый тезис заключался в следующем: либерализм классический, как политическая философия, логически никак не связан с вопросами централизации и децентрализации, федерализма и субсидиарности. Согласно второму тезису Кузнецова, либеральные аргументы, которые можно выдвинуть в пользу децентрализации и нон-централизма, являются довольно специфическими.

Классический либерализм, подчеркнул докладчик, говорит о правах — в первую очередь. Речь в нем идет о материальном праве собственности и смежных правах, личных неимущественных правах и так далее. Иначе говоря, он формулирует правила, по которым живут люди. Что же касается централизации и децентрализации, то они отвечают на другой вопрос: кем должны быть те субъекты, которые принимают указанные правила и отвечают за их неукоснительное применение? Иными словами, либерализм – это материальное право. А централизация и децентрализация – это процессуальное право, которое касается функционирования власти. Либерализм всегда говорит про закон, а централизация и децентрализация рассуждают о власти.

Либерализм – это материальное право, а централизация и децентрализация – это процессуальное право, которое касается функционирования власти. Либерализм всегда говорит про закон, а централизация и децентрализация рассуждают о власти

По мнению автора, неправильно говорить о том, что низшим уровнем децентрализации является частный гражданин. Почему? Потому что этот гражданин не имеет права даже в максимально либеральном обществе устанавливать свои законы — например, на территории своей частной собственности. Он не может принять там свое собственное уголовное право или, например, установить закон «на моей территории я сам решаю, кому жить, а кому умереть». Логика вполне понятна, и поэтому можно наблюдать, как децентрализованная система оказывается то более либеральной, то менее либеральной, чем централизованная. Однако либерализм не сводится лишь к аргументам в пользу либерализма и к защите прав. Выступавший напомнил о фон Хайеке, который в свое время выделил две ключевые проблемы централизованных систем: проблему стимулов и проблему знания. Нам нельзя исходить из априорной посылки, согласно которой центр, пусть даже либеральный, лучше знает, как правильно организовать либеральную жизнь и какими должны быть правильные либеральные законы.

Децентрализованная же система, напротив, дает возможность для экспериментирования, проб и ошибок. Кузнецов привел пример из жизни Европейского Союза. Это Финляндия, где в начале 1990-х годов проводилась реформа рынка коммуникаций – механизмов ценового регулирования телефонных и телеграфных услуг. Исторически в Финляндии сложилась очень децентрализованная конкурентная среда, которая сохранялась даже в период тарифного регулирования. Когда финны начали свою либерализацию, они в течение небольшого срока дошли до полного дерегулирования цен на услуги. Но в 2000-х в стране развернулась кампания за вступление в ЕС, куда страна вскоре и вступила. Отраслевые регуляторы в сфере связи исходят из ошибочной концепции естественной монополии, которая применительно к телекоммуникациям является не просто лженаучной, но бредовой. И ЕС, веря в естественную монополию, потребовал от Финляндии привести свое законодательство в соответствие с европейскими нормами. Финский законодатель был вынужден ввести понятие «обоснованной цены» в законодательство, но, с точки зрения рыночной либеральной теории, оно является бесспорной глупостью. Это пример того, как местное экспериментирование на путях либерализации может опережать общие тренды. В централизованной структуре даже либерального ЕС могут блокироваться реальные реформы — такой вывод сделал автор из приведенного им примера.

Примерно то же самое произошло в Грузии с Трудовым кодексом. Эта страна не вошла в Европейский союз, но во времена реформ там был принят крайне либеральный Трудовой кодекс, который полностью «либерализовал» рынок труда. Однако, когда страна попыталась гармонизировать свое законодательство с ЕС и начала соответствующие переговоры, одним из первых требований к Грузии было принятие жесткого, то есть социально ориентированного, Трудового кодекса европейского типа. Европейцы также потребовали восстановить антимонопольное регулирование, которое грузины ликвидировали. Иначе говоря, преимущество более децентрализованных систем состоит в том, что они, с либеральной точки зрения, дают возможность для поиска более либеральных, более эффективных норм и способов организации жизни.

ОБСУЖДЕНИЯ. ВЛАДИМИР РЫЖКОВ

Владимир Рыжков в ответ представил одну короткую иллюстрацию. В алтайских горах, рассказал он, есть маленькое село Топольное. Прокуратура предписала главе местной администрации построить пожарный пирс — в маленькой деревне, в горах. Пирс — это насыпь, по которой пожарная машина заезжает в реку, чтобы набрать воды. Строить пришлось под угрозой огромного штрафа. В итоге муниципалитет взял кредит в банке, потому что денег в бюджете не было, и сделал то, что требовалось, хотя в районе нет ни одной пожарной машины, которая могла бы набирать воду с этого пирса. Подобные требования прокуратуры с угрозами штрафов поступали постоянно, по самым разным поводам, и в результате глава, замечательный человек, подал в отставку. А насыпанный им пожарный пирс на следующий год был смыт паводком, который в этой деревне случается ежегодно. Так, по мнению Рыжкова, работает регулирование из центра. Принимаемые Государственной Думой благие и универсалистские законы на местах зачастую оборачиваются кафкианским абсурдом.

Село Топольное, Алтайский край. Источник

ОБСУЖДЕНИЯ. МАКСИМ ФОМИН

Максим Фомин в своем выступлении рассказал о «тлеющем», как он его охарактеризовал, местном самоуправлении в южных регионах России. Выступающий напомнил, что в начале 2015 года в «Российской газете» вышла последняя статья Евгения Примакова, в основе которой лежали мощные тезисы: стране необходима срочная экономическая децентрализация и возвращение к бюджетному федерализму с его правилом «пятьдесят на пятьдесят». Статья стала взрывом, поскольку о федерализме, о котором писал Примаков, с 2000 года успели забыть. В конце 1990-х еще теплилась какая-то надежда на федерализацию, но потом на страну обрушилась энергетическая эйфория. Два с половиной триллиона долларов были потрачены впустую, но в результате в стране восторжествовал вертикально-окружной, как назвал его докладчик, капитализм. В свою очередь, ликвидация политической конкуренции отметила переход России к пост-федерализму. Согласно законодательным новациям последних лет, все свои инвестиционные инициативы регионы обязаны согласовывать с федеральным центром. То есть, магаданское руководство вынуждено летать в Москву для согласования вопросов ценой в миллион долларов или даже меньше. Единственной надеждой на перемены, по словам Фомина, остаются южные сельскохозяйственные регионы, где работают опытные губернаторы. В этих субъектах федерации по-прежнему течет своя жизнь, в которой, наряду с местными вертикалями, присутствует и свое местное самоуправление. Возможно, в итоге это вырастет во что-то большее.

В основе последней статьи Евгения Примакова, лежал тезис: стране необходима срочная экономическая децентрализация и возвращение к бюджетному федерализму с его правилом «пятьдесят на пятьдесят»

ОБСУЖДЕНИЯ. ТАТЬЯНА ВОРОЖЕЙКИНА

Татьяна Ворожейкина остановилась на испанском опыте децентрализации, сосредоточившись на Каталонии. Национализм измерить невозможно, сказала выступающая, и потому считается, что последний каталонский референдум не легитимен. Но это не так, потому что поддержка, которую националистические партии получают в крупных городах, стабильно высока. Испанская пропаганда, между тем, вдруг стала публиковать совершенно чудовищные вещи: Каталония, мол, не хочет делиться своими доходами и перераспределять их через центральное правительство. Элемент этого, конечно, есть, но нельзя ли понять и самих каталонцев? 25 лет назад уровень жизни в Каталонии был на 50% выше, чем в среднем по Испании, а сейчас это лишь 20%.

В чем же дело? Когда в 1978 году была принята конституция Испании, предоставляющая право на автономный статут всем историческим областям, Каталония по уровню ее поддержки электоратом была на втором месте после Андалусии. С самого начала, однако, в конституционном тексте была заложена проблема, причем такая, какая есть и в России. Это проблема децентрализации государства, в котором одни регионы более равны, чем другие. В Испании были исторические области, которые всегда тяготели к автономизму: это Каталония и Страна Басков. А были и другие регионы, автономии никогда не требовавшие. Тем не менее, автономный статус был дан всем и на одном уровне. В 2006 году каталонцы на референдуме массово поддержали новый автономный статус своего региона. В нем было объявлено, что каталонцы являются нацией, а также резко расширялись права территории в сфере образования и защите каталонского языка. Но в 2010 году, еще при социалистическом правительстве Испании, все это было отменено как противоречащее конституции. В 2011 году приходит к власти правое правительство Народной партии. Оно никак не занимается каталонской проблемой: вопрос считается закрытым. Призывы партии, которая возникла в результате трансформации франкистской Фаланги, к защите свободы и демократии на фоне каталонского национализма выглядят странно. Ведь при Франко даже разговор в публичных местах на каталонском языке был уголовным преступлением. По мнению оратора, налицо конфликт регионального национализма и консервативного центрального правительства.

Испанская история, как и российская, обнаруживает серьезнейшие проблемы, которые возникают при попытках децентрализации избыточно централизованных государств

Здесь очень важно понять роль Европейского Союза. Все знают, что ЕС однозначно открестился не только от солидарности, но и от контактов с Каталонией, сказав, что это внутреннее дело Испании. Ибо основной принцип федерализма заключается в том, что народ на каждом уровне государственного управления делегирует легитимность соответствующим уровням управления. Но в таком случае все разговоры о европейской федерации каталонским примером явно обесцениваются: фокус власти остается на уровне национального государства, и ЕС это прямо декларирует. А сама Испания предпочитает решать проблему силовым образом.

В связи с этим докладчица изложила свой второй тезис: испанская история, как и российская, обнаруживает серьезнейшие проблемы, которые возникают при попытках децентрализации избыточно централизованных государств. Испанскую систему не называют федерализмом, но, если посмотреть с точки зрения прав, то у испанских автономий прав больше, чем у российских регионов. В Испании есть центр и есть регионы, исторически обладающие большим весом. Как в такой системе устанавливать федерализм, сверху или снизу?

Интересные идеи на этот счет изложены в работах израильского социолога Шломо Эйзенштадта. Он сравнивает проницаемость регионов для центральной власти в США, которые избыточно децентрализованы, с Бразилией или с другими латиноамериканскими государствами в условиях авторитарных режимов. Эйзенштадт приходит к любопытному выводу: проницаемость региона в авторитарном централизованном государстве на порядок ниже, чем в децентрализованном федеративном государстве. В качестве примера он ссылается на десегрегацию американских школ, состоявшуюся в 1962-1964 годах. Южные штаты были против, но, приняв соответствующие законы, федеральное правительство смогло настоять на своем, несмотря на все могущество составных частей американской федерации. А бразильские штаты во времена диктатуры, в которые были назначены губернаторы, оказались во власти «царей на местах», символизировавших абсолютную власть частного характера. Приватизация власти – это неинституционализированные властные отношения.

Путин постоянно меняет губернаторов, снимает и назначает, и это обесценивает всякое упоминание федерации в названии страны: никакая это не федерация. Но, сменяя губернаторов, он не обеспечивает реальной проницаемости регионов для центральной власти — потому что у него нет соответствующих институтов, и он даже не озабочен их созданием. По словам выступавшей, она всегда считала, что для демократизации и политической реформы наиболее оптимальный стартовый уровень – это уровень регионов, а не муниципалитетов. Примером тому стали муниципальные выборы в Москве, где к власти пришли новые люди, очень быстро обнаружившие, что у них нет никаких полномочий. Власть, собственно, на то и рассчитывает. Поэтому преобразования могут начаться только с регионов.

ОБСУЖДЕНИЯ. БОРИС ДОЛГИН

Выступавший следом Борис Долгин предпринял попытку сравнения европейского федерализма и российского федерализма. С его точки зрения, подход либерализма к децентрализации, федерализму и интеграции может заключаться в следующем. Есть базовая ценность – ценность свободы. Есть связанная с ценностью свободы другая ценность — ценность разнообразия. Если действительно принять это как ценности, то тогда любые механизмы, которые ограничивают свободу и разнообразие, противоречат тому, чего желает человек. Из ценности разнообразия следует отказ от страха асимметрии. Асимметрия — норма как для федерации, так и для интеграционных проектов вообще.

Должны ли у европейской асимметричности быть какие-то ограничители? На взгляд Долгина, союз, возникший между сторонниками выхода Великобритании из ЕС и последователями Трампа надо признать противоестественным, потому что в нем с одной стороны были сторонники всемогущества государства, а с другой стороны сторонники свободы. Этот союз недолговечен, полагает выступающий. В целом же Евросоюз нуждается в дерегуляции; он не должен решать, какие отрасли и в какой степени развивает то или иное государство, входящее в Евросоюз. ЕС должен ограничиваться регулированием общего уровня прав и свобод в том виде, в каком они утверждены в качестве базовых ценностей международного права.


Борис Долгин и его публикации на сайте «Европейского диалога»


Именно из этого, по словам выступавшего, и вытекает асимметрия. Те, кто готов взять на себя обязательства, могут принять их – и, соответственно, выполнять. А вот те, кто не готов поступить так же, могут существовать и в отдельном статусе. Не надо, например, наказывать Великобританию за неразумное решение: она всего лишь хотела для себя более комфортных условий в рамках Союза. А если кто-то хочет войти в ЕС, но ЕС пока не готов в полной мере включить это государство в свой состав, следует предусмотреть промежуточные статусы: в частности, так можно было бы отнестись к Украине. Совершенно нормальна та ситуация, когда в интеграционном проекте есть различные уровни прав и обязанностей: скажем, есть статусы, на которые готов сам входящий субъект, но одновременно имеются и такие статусы, на которые соглашаются те, кто уже успел войти в объединение.

Исходя из сказанного, докладчик выразил уверенность в том, что и в России не надо бояться асимметричной федерации. Лучше было бы учредить федеративный союз заново, опираясь на конституционные принципы, а также права и свободы, которые уже есть в международных соглашениях. Кроме того, целесообразно внедрить систему стимулов, которые позволили бы субъекту самостоятельно принимать решения о том, готов ли он к большей, например, финансовой самостоятельности. Если готов – трансфертов будет меньше; если не готов — тогда привлечение любого инвестора будет согласовываться им с Москвой. Главное, чтобы эти порядки соответствовали общей рамке обязательств по защите прав человека, считает Долгин.

Оратор также обратил внимание участников дискуссии на проект реформы правоохранительной системы РФ, разработанной Институтом проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге. Кроме ценности отраслевой, этот проект ценен в методологическом отношении, поскольку в нем предусмотрена определенная модель децентрализации. В документе предлагалось создать три уровня правоохранительной системы, не соподчиненных друг другу. В принципе, на тех же основаниях можно было бы разрабатывать и другие реформы, полагает эксперт.

ВПЕЧАТЛЕНИЯ

После завершения общей дискуссии докладчики прокомментировали идеи, прозвучавшие на семинаре.

Андрей Захаров поддержал Евгения Гонтмахера в трактовке федерализма как некоего культурного кода. Он обратил внимание на то, что термин «федералистская культура» давно вошел в обиход, им активно пользуются, а некоторые специалисты вообще считают, что федерализм в первую очередь есть культурное явление, за которым стоит определенная практика социального общения. Касаясь вопроса о том, не противоречит ли федерализм либеральной идее с присущим ей акцентом на предельное самоопределение частного и отдельного, выступающий заметил, что одной из разновидностей федеративного этоса выступает конфедерация. Федерацию и конфедерацию зачастую противопоставляют друг другу, но это неправильно: это два подвида одного и того же вида. В советской юридической науке считалось, что федерация — это хорошо, а конфедерация – это плохо. Ничего подобного, федерализм следует представлять в виде континуума, где есть разные точки, и поэтому жестких оценок не должно быть. Если личность лучше себя чувствует в конфедерации, то вполне можно конфедерацию принять за ориентир. Именно такова либеральная позиция: человек первичен.

Федерализм следует представлять в виде континуума, где есть разные точки, и поэтому жестких оценок не должно быть

По мнению Захарова, российскую псевдо-федерацию весьма полезно, как это было модно в 1990-е годы, сопоставлять с ЕС, Швейцарией, США, но при этом не стоит забывать, что более интересны для нас нелиберальные модели федерализма. В Малайзии, например, нелиберальная модель федерализма функционирует на протяжение более полувека. Именно такие модели актуальны в российском контексте; среди них, например, Нигерия или латиноамериканские федерации периода диктатур. На сегодня именно эти недоразвитые федерации выступают в роли нашей референтной группы.

Красен Станчев остановился на самых важных замечаниях и вопросах, поднятых в ходе его выступления. Он вновь указал на необходимость учитывать разницу между Россией и Европейским Союзом. Если проблемы ЕС можно сравнить с проблемами человека, который, образно выражаясь, «с жиру бесится», то российская ситуация совсем иная. Если взять ВВП Евразийского Экономического Союза, то доля России в нем составляет около 80%, а доля Белоруссии 3%. Суммарное население всех членов ЕЭС за вычетом России не превышает 20%. Рано или поздно, предположил выступающий, это приведет к проблемам. Усугубляется ситуация тем, что два члена Евразийского Экономического Союза, Казахстан и Россия, представляют собой ресурсные экономики; все остальные стоят в очереди за доходами из Казахстана и России. Это усиливает миграционные процессы. Соответственно, в этих миграционных процессах РФ выступает принимающей страной; все остальные миграционные процессы являются следствием этой гравитации.

Брюссель стал чем-то вроде боксерской груши, своеобразным «козлом отпущения», который удобен для всех

Но самые главные отличия двух объединений касаются внутренних правил их устройства. В Европейском Союзе таких правил три. Первое – запрет на государственную помощь; он, конечно, действует не всегда, иногда его отменяют на какой-то период, но потом обязательно вводят снова. Второе – запрет на экспроприацию, особенно на экспроприацию соседей по объединению. Если, скажем, болгарский прокурор захочет отобрать бизнес у французов, то посол Франции тут же выступит по телевидению, и Болгарию поставят на место. В ЕС можно грабить только своих, — пошутил выступающий. Третье – нельзя закрывать страну, юрисдикции должны быть открытыми. На этом, собственно, и кончаются экономические функции Европейского Союза: их число, по заверению Станчева, не увеличится.

Что касается Брюсселя, то это по большей части иллюзия. Все решения Европейской комиссии вытекают из решений, принимаемых представителями отдельных государств в структурах исполнительной власти. И что делают премьер-министры? Они едут в Брюссель, там голосуют «как надо», а потом, вернувшись домой, ругают ЕС. Брюссель, по мысли Станчева, — что-то вроде боксерской груши, своеобразный «козел отпущения», который удобен для всех.

Сергей Уткин кратко прокомментировал возможные рецепты самоуправления. Если ориентироваться в его создании только на региональный уровень как на основу любых проектов федерализации и децентрализации, то получаются региональные «царьки», а вот если работать на низовом уровне, то там и откроются реальные возможности для самоуправления.

Роберт Неф ответил на вопрос о совместимости либеральных идей и не-централистских или федералистских идей. Даже строгий либерализм – смешанная идея. Руководствуясь им, все выступают за свободу, свободы не бывает без ответственности. Гармония состоит в неразрывности прав и обязанностей.

Николай Петров в своем итоговом слове вспомнил начало 1990-х и работу над российской конституцией. Что сегодня изменилось к лучшему? Плюсы в нынешней ситуации тоже, как ни странно, есть. Когда «вертикаль» демонтировала российский федерализм, то вместе с ним был демонтирован и этнический федерализм. На бумаге еще есть разница в статусе этнических территорий и всех прочих территорий, но на деле этой разницы уже нет. По мнению Петрова, это открывает уникальную возможность для учреждения нашей федерации заново, без закладывания в ее основу принципа этнического федерализма.

Плюсы в нынешней ситуации тоже есть — был демонтирован и этнический федерализм. И это открывает уникальную возможность для учреждения нашей федерации заново

По мнению выступавшего, реальный федерализм никогда и нигде не может быть «равномерным». В судебной системе, например, Россия де-юре всегда была исключительно унитарным государством. Властные «вертикали» РФ, которые были отстроены в последние годы, отличаются друг от друга — это не единая вертикаль. Но проблема состоит в том, что они все опираются на одни и те же границы. Тотальность административных границ в РФ – это серьезная проблема. Если в управленческой модели границы разные, у каждой властной вертикали свои, то это делает государственную ткань более плотной, уменьшая риск сецессии. Одновременно это позволяет гражданину жить в очень разных территориальных ячейках. Отсюда возникает конкуренция, которая во времена Путина была неправильно истолкована – в ней увидели недоработку российской конституции. В итоге, по словам эксперта, мы должны способствовать тому (в этом либерализм и заключается), чтобы то, что растет снизу, росло не из-за того, что Кремль разрешил или Москва приказала, а по собственному желанию, само по себе. Это будет и либерально, и по-федералистски.


Рекомендуем также познакомиться еще с одной главой книги о либерализме, в которой Евгений Гонтмахер, экономист, профессор НИУ ВШЭ, член Экспертной группы «Европейский диалог» рассматривает дискуссию о синтезе социального государства и либеральной идеи