Ликбез. Государственный долг в странах ЕС и как он работает

Одной из основных статей бюджетных расходов стран Европейского союза являются расходы по обслуживанию государственного долга. В 2010 году проблема госдолга Греции стала настоящей проверкой на прочность как зоны евро, так и всего ЕС. На фоне кризиса даже звучали прогнозы о выходе Греции из зоны евро и крахе евро как валюты. Однако ЕС в очередной раз доказал свою гибкость и через 8 лет — 20 августа 2018 завершилась антикризисная программа кредитования Греции. Спасение греческой экономики стоило около 400 млрд.евро, привело к введению мер жесткой экономии и обострению социальных проблем в стране. Но как устроена система государственного долга в других европейских странах и на что влияют параметры этого экономического феномена? Разбирались в нашей традиционной рубрике «Ликбез»

ЧТО ТАКОЕ ГОСДОЛГ?

Госдолг — это сумма, которая позволяет правительству, не дожидаясь появления собственных средств, покрывать стоимость бюджетных услуг, например, оказывать бесплатную медицинскую помощь, ремонтировать дороги или же выполнять иные социальные обязательства. Иными словами, госдолг — это разница между тем, сколько правительство потратило средств за год, и сколько денег у него на самом деле было в распоряжении.

Госдолг формируется за счет внутренних и внешних заимствований. Государство может выпускать специальные долговые бумаги, которые потом выкупаются ее гражданами, другими странами, бизнесом или финансовыми организациями. Правительство в ответ выплачивает проценты по этим облигациям, а самими деньгами может пользоваться на свое усмотрение. Отличие между внутренними и внешними заимствованиями в управлении — внутренняя задолженность в менеджменте значительно проще для страны, к примеру, проведя доп.эмиссию национальной валюты или же используя финансовый инструмент. В случае с внешним долгом все сложнее, так как условия его погашения прозрачны, а невозможность выплаты процентов приводит к тяжелым последствиям для страны.

На национальном уровне регулирование внешней задолженности осуществляется различными национальными институтами: министерством финансов, центральным банком, а также специализированными организациями (так называемыми «агентствами по управлению долгом»). Для оценки внешнедолговой устойчивости страны используются различные коэффициенты. Наиболее распространенным показателем является соотношение величины совокупного внешнего долга и ВВП. Данный показатель, по мнению МВФ, отражает степень рисков непогашения внешней задолженности различными странами мира. Если соотношение «внешний долг/ ВВП» превышает 50 %, считается, что данная страна может столкнуться с серьезными проблемами при погашении внешнего долга.

За последние двадцать лет объем международного долгового рынка увеличился на порядок, а совокупный объем внешнего долга в мировом масштабе, включающий как рыночные, так и нерыночные заимствования, согласно данным Всемирного банка, достиг в начале 2018 г. уже более 100 % мирового ВВП.

ЧТО ОСОБЕННОГО В УПРАВЛЕНИИ ГОСДОЛГОМ В ЕС?

Главная особенность системы госдолга в ЕС — госдолга Союза не существует, но у каждой страны есть свой собственный. При этом 19 из 28 стран-членов ЕС входят в зону евро, использую его в качестве расчетной валюты и составляют Еврогруппу. Подобная структура стала необходимой из-за того, что страны имея общую валюту, не выстраивают общую фискальную политику, которая все еще остается в ведении национальных государств. Поэтому необходимы постоянные консультации, которые и проводит Еврогруппа каждый месяц.

Подобная ситуация и в финансовой сфере. В ЕС действует Европейская система центральных банков (ESCB) задача которой формировать общую финансовую стратегию ЕС. Страны еврозоны при этом входят в сферу подчинения специальному финансовому институту — Европейскому центральному банку, который вырабатывает финансовую стратегию евро. При этом у каждой страны ЕС все равно есть собственный Центральный банк, который автономен в своих действиях.

Таким образом, финансовая система ЕС состоит из трех элементов:

  1. ЦБ каждой страны вне зоны евро,
  2. ЦБ каждой страны еврозоны
  3. Европейского ЦБ

Фискальная система стран ЕС. Источник

Сама же европейская валюта регулируется обязанностями стран-членов соблюдать строгую бюджетную дисциплину, финансовое указания ЕЦБ, а также разумно управлять госдолгом.

ЧТО ДАЛО ВВЕДЕНИЕ ЕВРО ДЛЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСДОЛГОМ?

Введение евро в 1992-2002 годах позволило всем странам еврозоны разделить финансовые риски и получить чрезвычайно высокие кредитные рейтинги, что прямо отразилось на стоимости их заемных средств.

По классификации рейтингового агентства Standard & Poor’s, рейтинг Греции определялся как «A», Португалии — «АА-», а у Ирландии и Испании он был наивысшим — «ААА». И-за столь высоких рейтингов стоимость внешних заимствований для этих стран мгновенно снизилась в несколько раз по сравнению с действовавшим уровнем национальных процентных ставок накануне их вступления в еврозону. В ноябре 2007 г. Процентная ставка по государственным долгосрочным облигациям Греции лишь на 0,34 % превышала соответствующий уровень Германии — государства ЕС с наивысшим уровнем платежеспособности.

Долгосрочные процентные ставки (доходность вторичного рынка государственных облигаций со сроками погашения до 10 лет) всех стран еврозоны. Источник

Кроме того, несмотря на звучавшие прогнозы экономистов после введения евро асимметрия экономического развития в ЕС между самыми развитыми и отстающими странами только усилилась.

ПОЧЕМУ ПРОИЗОШЕЛ ДОЛГОВОЙ КРИЗИС И ПОЧЕМУ БОЛЬШЕ ВСЕХ ПОСТРАДАЛА ГРЕЦИЯ?

Основные факторы долгового кризиса в странах Евросоюза были заложены еще в Договоре о создании Европейского экономического и валютного союза, подписанном в Маастрихте в 1992 году. В соответствии с маастрихтскими критериями порог допустимого уровня государственного долга (включая внешний и внутренний) был установлен на отметке 60 % ВВП. На момент принятия решения о будущих членах Европейского экономического и валютного союза этот критерий был нарушен в 11 государствах. За период с 2009 по 2014 г. общий размер государственного долга стран зоны евро вырос с 70 до 92 % ВВП. При этом, по данным Европейской комиссии, в проблемных странах зоны евро объем госдолга в 2014 г. в 2–3 раза превысил установленный Маастрихтским соглашением лимит в 60 % ВВП, обеспечивающий финансовую устойчивость: в Греции — 177,1 % ВВП, в Португалии — 130,2 и в Италии — 132,1 % ВВП.

Растущая долговая нагрузка в совокупности привела к масштабному долговому кризису еврозоны.

Особенно критическая ситуация наблюдалась в Греции, которая летом 2015 г. оказалась на грани суверенного дефолта по внешним обязательствам перед ЕЦБ и МВФ. Как выяснилось впоследствии, показатели реальных доходов бюджета подтасовывались, страна не справлялась с требования ЕС. Бюджет многие годы был дефицитным, доходная часть не исполнялась. Для покрытия дефицита Греция была вынуждена постоянно принимать новые долговые обязательства, что вело к росту закредитованности страны. Нерегулярное обслуживание госдолга привело к падению кредитного рейтинга страны, и она потеряла доступ к дешёвым финансам на рынке. Так как к тому времени у страны уже не было собственной валюты, она не могла допечатывать деньги, чтобы справиться с проблемами хотя бы через запуск инфляционных механизмов.

Все это привело страну на грань дефолта в 2010 и затем в 2015 году.

КАК СПАСАЛИ ГРЕЦИЮ?

Проблема с Грецией осложнялась и положением Договора о Евросоюзе, согласно которому Центральным банкам стран ЕС запрещается предоставлять любые кредиты или приобретать долговые инструменты у правительств государств-членов Евросоюза.

Поэтому все страны Евросоюза столкнулись с дилеммой. С одной стороны, нарушение договорных обязательств по внешним кредитам и займам ставило под сомнение дальнейший успех европейской интеграции, а с другой стороны, объявление дефолта любой страны с евро фактически означало дефолт еврозоны, что привело бы к катастрофическим последствиям для единой европейской валюты.

В марте 2010 г. на саммите ЕС в Брюсселе главы государств и правительств одобрили план спасения Греции от дефолта. Пакет первоначальной помощи Греции составил 110 млрд. евро. Две трети необходимой суммы страна получила в форме кредита от 15 других участников еврозоны через специально созданный механизм стабилизации и одну треть — от МВФ. Привлечение МВФ к решению проблем Греции объяснялось не только намерением переложить на этот международный институт часть расходов, но и стремлением применить стандарты и внешний надзор со стороны МВФ для принуждения Греции к жесткой бюджетной дисциплине и исполнению обязательств по сокращению бюджетного дефицита до параметров, согласованных с ЕС.

КАК РЕФОРМИРОВАЛИ СИСТЕМУ УПРАВЛЕНИЯ ГОСДОЛГОМ В ЕС ПОСЛЕ ГРЕЧЕСКОГО КРИЗИСА?

Греческий кризис вынудил руководство Евросоюза выступить с новыми инициативами. В 2015 г. был подготовлен так называемый «Доклад пяти председателей». Его подписали председатель Европейской комиссии Жан-Клод Юнкер, председатель Европейского совета Дональд Туск, председатель Еврогруппы Йерун Дейссельблум, президент ЕЦБ Марио Драги и председатель Европарламента Мартин Шульц.  Доклад содержит план консолидации валютно-финансовой сферы ЕС и фактическое переформатирование ЕС в единое политико-экономическое пространство к 2025 г.

Концепция нового консолидированного экономического и валютного союза на основе реального и глубокого сближения стран-членов базировалась на идее, что регулирование различных видов рисков, в том числе рисков суверенных дефолтов, требует создания соответствующих институциональных структур: Банковского, Налогового, Финансового союзов, Союза рынков капитала, а также Экономического и Политического союзов. Однако в 2015-2017 годах этот амбициозный план был фактически забыт из-за новых проблем ЕС: Брексита, миграционного вопроса, а также кризиса единства стран-членов Союза.  Тем не менее, по прогнозу МВФ, к 2020 году еще более половины сегодняшних членов Еврозоны будут нарушать положение о не превышении 60% порога госдолга.

Государственный долг, первичное сальдо бюджета и рост реального ВВП в странах-членах ЭВС в 2014 и 2020 гг. (прогноз). Источник

КАК УСТРОЕНЫ ГОСДОЛГИ У ДРУГИХ СТРАН МИРА?

Долговое бремя несут все страны мира. Бесспорным лидером по величине внешнего долга являются США. Объем американского внешнего долга в 2015 г., по данным Всемирного банка, превысил 100 % национального ВВП и достиг 22 % мирового ВВП. В других странах-лидерах внешний долг еще больше превышал величину национального ВВП: в Германии в 1,5 раза, во Франции в 2,0 раза, в Великобритании в 3,1 раза, в Нидерландах в 4,7 раза. Если сравнивать соотношение между государственными и частными заимствованиями в структуре внешнего долга этих стран, то, к примеру, во Франции и Германии в 2015 г. удельный вес госсектора составлял около 30 %, а в США — 36,0 %.

В общем ряду стран выделяется Япония. При общем объеме государственного долга 240% ВВП более 90% долга, т.е. свыше 200% ВВП, принадлежит внутренним покупателям, что является одним из факторов устойчивости государственного долга, несмотря на столь высокий общий уровень данного показателя.

Долг ЕС, Японии и США. Источник

Устойчивый рост внешнего долга на фоне общей нестабильности последних лет в международном финансовом секторе уже стал отрицательно сказываться на кредитных рейтингах некоторых стран. К примеру, в сентябре 2016 года Moody’s понизило суверенный рейтинг Турции до «мусорного» уровня «B+», сославшись на повышение рисков, связанных с необходимостью увеличения внешних заимствований, и ослабление экономического роста и устойчивости институтов.

На этом фоне положительно выделяется Россия, общий объем внешнего долга которой на 1 января 2018 года сократился до 33% ВВП с 40% годом ранее. Однако только этих показателей для России недостаточно для

ЧТО В ИТОГЕ?

Проводя внутренние экономические преобразования, или реагируя на кризисные явления страны прибегают к внешним и внутренним источникам финансирования, увеличивая собственный госдолг. В большинстве случаев такое рациональное использование иностранных займов, кредитов и помощи способствует ускорению экономического развития, решению социально-экономических проблем. Полностью отказываться от заимствований как инструмента было бы стратегической ошибкой для многих государств. Однако, долговая нагрузка не должна быть фактором экономического торможения, как это получилось в случае с Грецией. Сама же величина долга по отношению к ВВп страны не является способом оценки его вреда для экономики, как показывает случай Японии.

Таким образом, ключевыми параметрами для формирования порога и структуры финансирования госдолга являются прозрачность финансовой системы и сбалансированная стратегия развития страны.


Редактор текста — Екатерина Пташкина

Рекомендуем также познакомиться с предыдущими материалами из рубрики «Ликбез»: о том, как функционирует санкционный механизм Евросоюза и как влияет на Россию членство в международных организациях