Авторитарная Россия и возможные пути к правовому и конституционному государству

27 февраля 2018 года, в третью годовщину убийства выдающегося российского политика, общественного деятеля и гражданина Бориса Немцова, в Сахаровском центре в Москве прошла научная конференция, посвящённая проблемам формирования правового государства в России. Ведущие российские правоведы, историки, социологи, вместе с либеральными политиками и общественными деятелями рассмотрели ряд ключевых вопросов относительно судеб правового государства в современной России. Владимир Рыжков, общественный деятель и профессор НИУ ВШЭ рассказывает о том, почему современная Россия не является правовым и конституционным государством, и как это изменить.

Все специалисты согласны с констатацией капитального факта — современная Россия, юридически и политически самоопределившаяся после 1991 года как правовое и конституционное государство, на практике не является ни тем, ни другим. Конституция 1993 года, провозглашающая верховенство права и неприкосновенность основополагающих прав и свобод граждан, на практике не работает

По оценкам юристов-конституционалистов, уже более 50% конституционных норм прямо нарушаются федеральными законами, подзаконными актами исполнительной власти и правоприменительной практикой[1]. Среди множества примеров таких системных нарушений — в мировом рейтинге защиты прав собственности за 2017 год Россия занимает лишь 111-е место в мире (даже коммунистический Китай — 52-е)[2], а в рейтинге правосудия (индекс верховенства закона) лишь 92-е (Китай — 80-е)[3].

Хуже осознается тот факт, что неудачи с созданием правового и конституционного государства в решающей степени определяют и неудачи с развитием страны — отсутствие верховенства права, незащищенность политических и гражданских прав граждан являются неподходящей средой для инвестиций, здоровых рыночных отношений, развития экономической инициативы, технических и социальных инноваций, общего ощущения гражданами комфортности и безопасности жизни.

Еще меньше согласия в объяснении причин серьезных затруднений, с которыми сталкивается Россия при попытках сформировать режим действующего правового государства и работающих конституционных гарантий прав и свобод граждан. Каждый специалист и каждая общественная наука выдвигают на первый план свои аргументы в объяснении истоков и механизмов формирования неправового и неконституционного характера постсоветского российского государства.

Все специалисты согласны с констатацией капитального факта — современная Россия, юридически и политически самоопределившаяся после 1991 года как правовое и конституционное государство, на практике не является ни тем, ни другим

Политическая наука выдвигает на первый план расколы и конфликты в постсоветских элитах, их низкое профессиональное и гражданское качество, их неспособность к согласованному служению общему благу, корысть и эгоистические интересы элитных групп, стремление каждой элитной группы к монополии на власть и собственность по принципу «победитель получает все». В результате правовые и политические реформы в России после распада СССР в реальности даже не начинались и более того — такая задача на самом деле не ставилась. Конституция 1993 года с самого начала рассматривалась победителями в политическом противостоянии как декларативный (и декоративный) документ, прикрывающий авторитарные и корыстные практики. На протяжении всего постсоветского периода доминировали корыстные интересы правящих групп, со стороны которых в силу этого в принципе не было спроса на универсальные правовые нормы, честные правила игры и независимый суд. Острое политическое противостояние 1991-1993 годов, едва не переросшее в гражданскую войну (а в Чечне переросшее в нее) закончилось победой одной стороны (президентской), которая предложила (если не навязала) стране Конституцию 1993 года, по сути своей авторитарную, (впрочем, не в последнюю очередь и ради спасения единства страны, ее сохранения и стабилизации).

Борис Ельцин приносит присягу Президента РФ на тексте Конституции. 1996 год

Социологи в центр объяснения ставят, прежде всего, особенности постсоветского общества и человека, глубоко травмированных террористическими практиками государства эпохи СССР[4]. Для этого общества характерны атомизация, низкое доверие, крайне слабое участие в общественных и тем более, политических делах, слабость структур гражданского общества. В результате многих десятилетий антиправового, произвольного и насильственного характера властвования в обществе слабо представлены представления о праве как универсальном регуляторе общественных отношений. Напротив, доминируют представления о власти как об институте «естественного» насилия и произвола, о сугубо произвольном характере законодательства («закон — как дышло», которым умело и цинично вертит в своих интересах начальство), о ее вертикальном иерархическом характере, об иерархии самих людей в зависимости от их положения во властной вертикали, что исключает понятие о правовом равенстве всех граждан. Культивируются частные, а не гражданские добродетели. Доминируют частные, а не общественные интересы, индивидуально-семейные стратегии выживания и адаптации, в то время как представления об общем благе и общей судьбе слабо выражены. Так антиправовой и антиконституционный характер советского режима сформировал общество, воспроизводящее неправовые (т.н. понятийные) общественные отношения, и блокирующие любые попытки правовых и конституционных преобразований, даже если бы такие были всерьез предприняты. Характерно, что откат (неудача с созданием) от правового и конституционного государства характерен не только для большинства постсоветских государств, но и в целом для всего региона Центральной и Восточной Европы (характернее всего эти процессы проходят в Венгрии, Польше, Болгарии, Румынии).

Неудачи с созданием правового и конституционного государства в решающей степени определяют и неудачи с развитием страны

С точки зрения международной перспективы чаще всего обращают внимание на коренное отличие российских реформ от реформ в странах Центральной и Восточной Европы. В последних сравнительный (и обратимый) успех с формированием режима верховенства права, защиты государством прав и свобод граждан, независимого суда, был во многом связан со стремлением государств ЦВЕ вступить в Европейский Союз и НАТО. Магнетизм европейской интеграции и евроатлантической солидарности вкупе с жесткими требованиями Европейской комиссии к странам-кандидатам по части политико-правовых реформ заставили посткоммунистические элиты пойти на проведение регулярных свободных выборов, свободу СМИ, судебно-правовую реформу и т.д. В России такого «внешнего якоря» реформ не было, что и предопределило их неудачу. Россия мыслит себя великой глобальной державой, неповторимой и твердо стоящей на своем особом пути. И не ставит перед собой задачу интеграции в европейские и евроатлантические институты и сообщества. Впрочем, уже упомянутый откат стран ЦВЕ от высоких стандартов правового государства и конституционализма показывает, что и там решить эту задачу оказалось не так просто. Перспективы демократии и свободы на востоке Европы становятся все более неясными.

Историки и культурологи отыскивают причины конституционно-правовых провалов в истории и культуре. Они напоминают об отсутствии или слабости правовой и конституционной традиции в истории досоветской России, не говоря уже о России советской, всецело поправшей право и права человека и гражданина. Обращают внимание на традиционно неправовой авторитарный характер российской власти, как укоренившийся обычай, освященный веками отечественной истории. Важную роль играют устойчивые идеологические концепты, противостоящие европейским по происхождению концепциям правового государства и конституционализма. Самые главные из них: концепция Руси православной и державной, сакрального и выходящего за обычные рамки Третьего Рима, государства духовно исключительного, высшего божественного типа; России имперской, великой мировой державы; России евразийской, имеющей особые, не-европейские основы и ценности; России коммунистической — передовой формации, далеко опережающей Запад, прогрессивной альтернативы эгоистической капиталистической миросистеме; России — страны особой высокой духовности, уникальных духовных скреп, на своем особом пути далеко превосходящей все прочие народы и языки; России — особой цивилизации, включающей многие из перечисленных выше аспектов[5].

Теория «Москва — третий Рим» носила первично не политический, а религиозный характер. Её политическая компонента обосновывается легендой конца XV — начала XVI вв. о византийском происхождении шапки Мономаха, бармы и других предметов, присланных императором Константином Мономахом великому князю киевскому Владимиру II Мономаху, и целым рядом иных текстов. Источник

Все эти мощные, созданные интеллектуалами и на разных этапах крепко поддержанные государством, идеологические концепты, имеют между собой важные и многочисленные различия, но все они сходятся в своем неприятии ключевых составляющих концепций правового государства и конституционализма:

  • верховенства универсального права как главного регулятора общественных отношений и деятельности государства;
  • наличия неотъемлемых, «естественных», прав человека, неотменимых никакими законами и безусловно признаваемых и защищаемых государственной властью.

Тем самым сформированная отечественной историей культурная антиправовая традиция сама по себе является крупнейшим препятствием на пути становления в России правового и конституционного общественно-государственного строя.

Заседание комиссии по разработке новой Конституции РФ, 1993 год. Александр Сенцов, Александр Чумичев/ ИТАР-ТАСС. Источник

Действующая (с небольшими изменениями) Конституция России 1993 года была создана по лучшим европейским и западным образцам. В ее основе лежали те же основные принципы верховенства гражданских и политических прав человека и гражданина, народного суверенитета и демократии, приоритета прав человека над государственными интересами, равенства всех перед законом. Но в силу сложной комбинации всех перечисленных негативных условий и преград Конституция не стала действующим правовым актом, приняла декларативный номинальный характер. За фасадом либеральной Конституции скрывается неправовой характер современного российского государства.

Все факторы, на которые обращают внимание общественные науки, сыграли в этом свою роль. Правящие элиты оказались недалекими и корыстными. Общее благо остается для них пустым звуком, в то время как удержание власти и безудержное обогащение — основным мотивом деятельности. Общество за тридцать лет перемен не демонстрирует признаков заметного роста гражданственности, формирования политической нации-суверена, «овладевшей государством». Оно продолжает воспроизводить атомизированный и разобщенный советский социум — уже в новых условиях и поколениях. Историческое и культурное наследие запретительной религиозности, самоизоляции, отторжения инноваций, авторитаризма, правового нигилизма тормозят правовые реформы со стороны общества. Наконец, отсутствие мотивов к интеграции в европейские структуры лишает страну внешнего якоря конституционных реформ.

Сформированная отечественной историей культурная антиправовая традиция является крупнейшим препятствием на пути становления в России правового и конституционного общественно-государственного строя

Монополизация всей власти в руках президента и его Администрации, с их опорой на всесильные спецслужбы, делает задачу формирования универсального правового порядка неосуществимой. В отсутствие противовесов исполнительной власти в виде сильного парламента, политических партий, региональных и местных автономий, самостоятельного бизнеса и общественных ассоциаций, общественного мнения, нетерпимого к нарушениям конституционных прав граждан — нет также шансов на существование независимой судебной власти, включая номинально существующий Конституционный Суд.

14 июля 2015 года Конституционный суд принял беспрецедентное для страны постановление по делу о применимости решений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) на территории России. В соответствии с указанным постановлением Россия в порядке исключения вправе отступить от исполнения возлагаемых на нее обязательств, если такое отступление является единственным возможным способом избежать нарушения основополагающих конституционных принципов. Источник

Можно ли, тем не менее, в такой крайне неблагоприятной для становления правового государства и конституционализма конкретно-исторической обстановке разглядеть пути для перемен к лучшему? Думается, что можно все же выделить несколько основных факторов и направлений возможного движения России к верховенству права и правам человека.

Во-первых, неумолимое и сильное давление внешнего контекста и внешней среды. В современном мире капиталистических отношений и глобализации в межстрановой конкуренции преуспевают только те государства, которые стараются придерживаться правового порядка. Прежде всего в области защиты прав собственности, инвестиций, правил справедливой рыночной конкуренции, защиты авторских прав и контрактов. Для этого необходима хотя бы минимальная степень независимости суда и универсализма права (равенства всех перед законом). Это безусловно характерно для развитых демократических стран, но к этому же по мере сил стремятся и успешные авторитарные режимы (такие как Китай, Вьетнам, Малайзия, Таиланд и многие другие). Правовое государство — является всеобщим императивом для экономического развития. Можно попирать другие конституционные права и принципы — но не те, что связаны с успешным капиталистическим развитием. Неправовая, недружественная для собственников и инвесторов, практикующая исключительно «капитализм для своих» Россия, начиная с 2009 года, хронически развивается медленнее всего мира и своих основных конкурентов. Осознание растущей отсталости, неустойчивости, риски постоянных кризисов, упадка, застойной бедности и технологической деградации могут побудить правящие элиты предъявить спрос на формирование современного правового порядка.

Во-вторых, при всех описанных выше проблемах, по итогам 20 века Россия — страна в целом современная (модерновая). Индустриальная, урбанизированная, образованная. В отличие от остальной страны, жители крупных городов предъявляют уже сегодня более высокий спрос на правовое равенство, подотчетность и выборность власти, политическую конкуренцию, независимый суд, защиту основных прав и свобод. Политикам либеральной и демократической направленности следует усиливать в крупных городах России борьбу за верховенство закона и исполнение норм Конституции, консолидировать вокруг этой борьбы активные городские слои — уже сегодня такая работа имеет солидную социальную базу и политические перспективы.

Сначала потребуются глубокие общественные и политические изменения и только после и в результате них — новая Конституция, закрепляющая в форме Основного закона завоевания и достижения демократических общественных перемен

В-третьих, важным фактором изменений является новый (после окончания советского периода) институт частной собственности, причем, массовой, всенародной частной собственности. В этой связи у граждан России постепенно формируется осознание прав на свою собственность, растет чувствительность к посягательствам государства на ее изъятие и перераспределение. В виде растущих налогов, акцизов, тарифов монополистов, рейдерских захватов с участием госструктур и так далее. Государство все сильнее налегает на денежные средства и имущество граждан (дачи, квартиры, машины, бизнес). Это потенциально создает условия для появления спроса на политическое представительство с целью защиты прав собственников, для появления спроса на «демократию налогоплательщиков». Уже сегодня множество протестов, как индивидуальных, так и коллективных, связаны с защитой прав собственности от атак государства и отдельных чиновников, и правящих групп.

В-четвертых, неудачи фрагментарных, частичных, непоследовательных реформ последних 30 лет дискредитировали саму идею возможности установления универсального правового порядка в условиях несменяемости власти, клановости и кумовства на вершине власти. Например, судебная реформа окажется несостоятельной в условиях отсутствия разделения властей, свободных выборов, парламентского контроля исполнительной власти, отсутствия реальных федерализма и местного самоуправления. Иначе говоря, общественный спрос на правовую реформу должен сопровождаться требованиями реформы политической. Без возникновения открытой конкурентной политической системы обеспечить учреждение независимого суда и верховенства права — задача исключительной сложности (что показал в частности и опыт пореформенной России второй половины 19 — начала 20 века)[6].

В-пятых, наличие качественной научной дискуссии о проблемах правового государства и конституционализма в России. Специалисты пришли к широкому консенсусу относительно конкретных дефектов действующей Конституции и возможных ее изменений, практических шагов по обеспечению независимости суда и других ключевых правовых реформ. Подготовлено немалое число соответствующих проектов, ждущих своего часа (например, проект новой Конституции М. Краснова и С. Васильевой)[7]. Далеко не утратила своей актуальности и концепция судебной реформы, разработанная еще в начале 1990-х годов и оставшаяся по больше степени нереализованной[8] Это означает высокую готовность, при необходимости, к осуществлению необходимых преобразований с экспертной и научной точек зрения.

В 2012 году Фонд "Либеральная миссия" издал проект новой Конституции России (под редакцией Михаила Краснова (на фото), разработанный группой преподавателей и студентов факультета права Высшей школы экономики. Проект предусматривал во многом иную, чем сейчас, модель развития российской государственности. Источник

В существующих условиях предложения по изменениям действующей Конституции 1993 года или бессмысленны, или вредны. Бессмысленны прежде всего потому, что действующая конституция не исполняется в большей своей части, будучи де-факто отменена федеральными законами и правоприменительной практикой. Без изменений в политической системе точно так же не будет исполняться и любой другой (сколь угодно прекрасный) текст Конституции. Общественных и политических сил, способных настоять на демократической и либеральной корректировке Конституции, как и на ее неукоснительном исполнении, сегодня нет. Вредным же изменение Конституции может стать в силу того, что осуществлять его примется нынешняя правящая монопольно группа. Нетрудно представить, какой характер примут в таком случае изменения — от отказа от верховенства международного права над национальным и до возвращения смертной казни в Уголовный кодекс и обязательной государственной идеологии.

Итак, даже в нынешней, кажущейся безнадежной, неправовой и неконституционной реальности России можно разглядеть некоторые источники надежды на положительные изменения. Главные из них:

  • растущее экономическое и технологическое отставание России от передовых стран мира, вызванное не в последнюю очередь негативным характером правового и политического режима и способное со временем подвигнуть правящие группы к переменам в стране;
  • в целом современный характер страны и общества, их информационная открытость, растущий в крупных городах спрос на правовое равенство и справедливость;
  • рост значения прав частной собственности в повседневной жизни и сознании граждан, формирование общественной среды для «демократии налогоплательщиков»;
  • растущее осознание необходимости политических реформ для успеха реформ правовых, как и любых иных комплексных структурных реформ;
  • наличие хорошо разработанных специалистами проектов политико-правовых и конституционных реформ.

Только по мере заметного роста гражданского сознания и активности, перехода политических элит на точку зрения потребности для страны универсального правового порядка и независимого суда, можно будет ставить правомерный вопрос о реформе действующей Конституции, в том числе в части ограничения власти президента и расширения прерогатив парламента, гарантий независимости суда и прав местного самоуправления и так далее. Сначала потребуются глубокие общественные и политические изменения и только после и в результате них — новая Конституция, закрепляющая в форме Основного закона завоевания и достижения демократических общественных перемен.


Рекомендуем также познакомиться с другими публикациями проекта «Немцовские чтения», среди которых экспертные оценки текущей ситуации в России. Публикации подготовлены на основе материалов встреч, которые организованы Экспертной группой «Европейский диалог» в феврале, в день гибели Бориса Немцова.

[1] Лукьянова Е. А. Конституционные риски: учебно-методическое пособие.-М., 2015, с. 48.

[2] Международный рейтинг защиты прав собственности: https://www.internationalpropertyrightsindex.org/countries

[3] Международный рейтинг верховенства права: https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/documents/RoLI_Final-Digital_0.pdf

[4] См. например статью директора «Левада-центра» Л. Гудкова в «Ведомостях» https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2016/12/28/671519-povest-o-sovetskom

[5] См. например капитальные исследования в этой области: Ахиезер А., Клямкин И., Яковенко И. История России: конец или новое начало?- М.: Новое издательство, 2013. Пайпс Р. Русский консерватизм и его критики: Исследование политической культуры. М.: Новое издательство, 2008 г.

[6] О системных дефектах частичных, «технократических» или сегментарных реформ см.: Травин Д., Гельман В., Заостровцев А. Российский путь: идеи, интересы, институты, иллюзии.-СПб.: 2017; глава Владимира Гельмана: Policy vs Politics: технократические ловушки, сс. 153-192.

[7] См.: http://www.liberal.ru/upload/files/Proekt%20novoy%20Konstitycii.pdf

[8] См.: http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_40216_DocumlsPrint_Page_1.html