Вместо войны. Почему обмен санкциями приобрел такую популярность в современном мире?

Стараниями политиков крупнейших стран торговые и санкционные войны теперь бушуют по обе стороны Атлантики. В хитросплетениях взаимных торговых ограничений, число которых постоянно растет, пытаются разобраться и найти лазейки лучшие юристы мира. Чтобы понять причины глобальной моды на санкции и ограничения, мы поговорили с Владимиром Морозовым, программным координатором РСМД

В последнее время санкции применяются все более активно — даже несмотря на то, что они служат поводом для споров и конфликтов между давними соратниками, например, между США и Европейским союзом. С чем вы можете связать такое распространение санкций как инструмента внешней политики?

Где-то с 1945 года, с окончания Второй мировой войны и создания ООН, такой способ решения международных проблем, как война, считается отошедшим в прошлое. Вместе с тем в мире есть множество конфликтов, которые требуют решения, и санкции в данном случае рассматриваются как наиболее удобный инструмент давления на те страны, поведение которых не устраивает какое-то государство или группу стран.

Почему так происходит? Во-первых, санкции — это довольно удобный механизм: как правило, те страны, которые вводят ограничения, сами страдают от них гораздо меньше. Во-вторых, санкции позволяют довольно эффективно влиять на определенные группы стран. Считается, что лучше всего такие ограничения воздействуют на ваших собственных партнеров, потому что у них высокая степень экономической и политической зависимости от вас, — а чем выше зависимость, тем больше шансов, что санкции изменят поведение этих стран в соответствии с вашими пожеланиями. Правда, сейчас санкции, как правило, вводятся с целью не изменить поведение соперника, а наказать его.

Относительная легкость введения санкций и их эффективность, которая была доказана на примере разных стран — скажем, ЮАР или Ирана, — способствовали их распространению как одного из ключевых инструментов внешней политики западных государств в последние годы.

Вы говорили, что сейчас санкции, в частности в США, используются как инструмент не только внешней, но и внутренней политики. Причина этого — неустойчивое положение Трампа?

И неустойчивое положение Трампа, и внутриполитический кризис в Соединенных Штатах. Избрание Трампа было шоком не только для внешнего наблюдателя, но и для жителей и элит США: они полагали, что «выскочка», которым считали господина Трампа, никогда не сможет соперничать с профессиональными политиками. С одной стороны, это обнажает внутренние противоречия американского общества; с другой стороны, ставит вопрос об устойчивости внутриполитической ситуации в Штатах. За долгие годы двухпартийной системы сформировался очень сложный консенсус внутри элиты, который действия Трампа ставят под угрозу. В этом случае первоочередная задача санкций для Конгресса не связана с влиянием на Россию — это вряд ли является основным приоритетом американской внешней политики, в особенности сейчас. Для Конгресса санкции — это, во-первых, шанс показать Трампу, что его возможности на внешнеполитической арене довольно ограниченны, а во-вторых — попытка завоевать расположение тех американских избирателей, которые негативно настроены по отношению к России, в обход популярности самого Трампа. Кроме того, не стоит отрицать тот факт, что внешняя политика российского руководства, особенно в контексте «украинского» и «сирийского» сюжетов, воспринимается как вызов лидерству США в мире, а для большинства представителей американской элиты это лидерство неоспоримо. Наконец, следует принимать во внимание и наличие сильных лоббистских групп внутри страны — санкции против российского ВПК выгодны американским производителям вооружений.

Если внутриполитическая ситуация в США станет более стабильной, как, например, во времена Обамы или Буша, можно ли ожидать, что санкции станут менее популярны?

Я довольно скептично отношусь к идее, что политическая динамика в США зависит от президента. Кризис связан не столько с личностью Трампа, сколько с политической системой в целом. Санкции вряд ли исчезнут из активного инструментария внешней политики США: они применялись и в отношении Югославии и Ирака в 1990-х, и в отношении Ирана при Обаме. С точки зрения американской элиты, санкции являются весьма эффективным инструментом давления на те страны, поведение которых на международной арене она считает нежелательным.

К тому же американское законодательство отличается довольно высокой стабильностью. Можно вспомнить, к примеру, поправку Джексона — Вэника — ее действие было приостановлено в 1990-е годы в связи с тем, что распался Советский Союз и исчезли сами причины ее введения, но тем не менее она сохранялась до того момента, когда Россия вступила в ВТО, а после сменилась так называемым «актом Магнитского» (Global Magnitsky Act) — и сравнить с современными актами Конгресса CAATSA, DETER и DASKA. В ближайшее время вряд ли можно ожидать смягчения данных законов.

Вероятно, санкции останутся одним из ключевых инструментов внешней политики. Им нет альтернативы. В отсутствие санкций придется либо признать, что действия другой страны являются приемлемыми, а это, в свою очередь, может поставить вопрос о лидерстве США на международной арене, либо вступить в вооруженный конфликт, что, естественно, в настоящее время недопустимо.

Когда встает вопрос о европейских санкциях против России, в ЕС постоянно высказываются опасения, что кто-то может их не поддержать в очередную дату продления. Но, несмотря на все эти разговоры, санкции всегда продлеваются. Как вы думаете, с чем связаны такие опасения?

Дело в механизме принятия решений внутри Европейского союза. Они принимаются консенсусом, то есть все страны — члены ЕС должны проголосовать «за». От санкций в отношении России частично страдают все страны, в наибольшей степени — Италия, Австрия, Венгрия, Франция, Дания, страны Прибалтики, Польша. Санкции, введенные Россией в отношении Евросоюза, довольно сильно ударили по тем товарным позициям, по которым данные страны с нами торгуют. Поэтому они, естественно, не заинтересованы в продолжении политики санкций в отношении России, но вместе с тем вряд ли готовы идти на нарушение общеевропейского принципа солидарности. Несмотря на то, что Германия в абсолютных цифрах также сильно пострадала от санкций в отношении России, именно позиция Германии в свое время позволила их ввести.

С 2016 года идут разговоры о постепенном снятии санкций при выполнении определенных обязательств, однако немецкие элиты сейчас испытывают двойной прессинг: с одной стороны, он связан с сохранением европейского единства, с другой — с политикой США. И, пока позиция немецких элит не изменится, вряд ли можно говорить о подвижках в отношении санкционного давления на Россию.

Сюда накладывается и сюжет с отравлением Скрипалей в Британии. Не так давно обсуждался вопрос о создании нового санкционного механизма, который ограничивал бы использование химического оружия, — такой механизм в настоящее время создан, а значит, новые ограничения будут вводиться автоматически. Здесь есть целый ряд новаций, которые позволят сделать процесс введения санкций более простым — как для Европейского союза, так и для всего мира.

Возможно ли, что России удастся уговорить хотя бы пару стран — к примеру, Италию и Австрию — не продлевать какой-либо пакет санкций и таким образом заблокировать принятие решения?

Я сомневаюсь в реалистичности подобного сценария, поскольку в России серьезно недооценивают важность интеграции, то есть необходимости поддерживать единство Европейского союза любым способом, вне зависимости от экономической выгоды. И для Германии, и для Италии, и для Австрии развитие европейской интеграции гораздо приоритетнее, нежели хорошие отношения с Россией. Какие-то конкретные сюжеты, как, скажем строительство «Северного потока — 2», важны для Германии, но не в большей степени, чем сохранение единства ЕС.

Санкционный инструмент, который сейчас используют США в отношении Ирана, подталкивает к сотрудничеству страны, не согласные с этими санкциями, — в частности, Россию и Евросоюз. Насколько возможно такое сотрудничество на фоне того, что против России в то же самое время также применяются санкции?

В самой структуре американских вторичных санкций заложена возможность влияния даже на те компании и отрасли, которые не попадают официально под американский санкционный пакет. В связи с этим у разных сторон и появляются возможности для координации — в частности, в сфере международных расчетов. Например, недавно были сообщения о том, что Россия готовится переводить расчеты за нефть и газ в евро вместо долларов. Но европейские компании, скорее всего, получат европейские же компенсации за то, что станут объектами американских вторичных санкций. Многие из этих компаний скорее предпочтут отказаться от взаимодействия с Ираном и не попасть под вторичные санкции США, потому что американский рынок неизмеримо больше, чем рынок Ирана, России и даже Китая. Даже большинство китайских банков, несмотря на особенности китайской экономической системы, отказывается работать с российскими контрагентами, которые могут стать объектами американских санкций.

Конечно, Европейский союз будет стараться занять более самостоятельную глобальную позицию, но это не быстрый процесс. Несмотря на призывы как можно скорее создать независимую европейскую платежную систему, она вряд ли появится в ближайшее время. Так что сейчас не стоит рассчитывать на активное сотрудничество России и Европейского союза в отношении третьих стран, попавших под санкции США. Но в перспективе, если удастся так или иначе разрешить украинский конфликт и тем самым снизить санкционное давление на Россию со стороны Евросоюза, а американские санкции против России ужесточатся или останутся на текущем уровне, я уверен, что возможности России для сотрудничества со странами ЕС расширятся и какие-то европейские санкции могут быть отменены или смягчены.

Санкции ООН/западных стран. Источник

Санкции, безусловно, портят отношения между странами, но при этом в каких-то зонах международное сотрудничество даже в условиях санкций продолжает развиваться или, по крайней мере, остается на прежнем уровне. Как можно оценить, какие зоны подвержены негативному влиянию санкций, а какие нет?

Здесь прежде всего стоит говорить о механизме просчета негативных последствий для тех, кто вводит санкции. Не так давно Министерство финансов США заявило, что вводить санкции по иранскому сценарию в отношении России невозможно, потому что российская экономика очень плотно интегрирована в глобальную. Страны вводят санкции против тех игроков, от которых не особо зависят. Хороший пример — поставки титана из России в Соединенные Штаты и Европейский союз: этой сферы санкции практически не коснулись, поскольку она критически важна для авиационного производства. Также можно в качестве примера привести санкции против «Русала», введение которых уже не первый месяц откладывается: если бы они были введены в полном объеме в апреле, это повлекло бы за собой резкое увеличение цен на алюминий, что ударило бы по американским производителям. Так что экономическое сотрудничество пусть и в ограниченном масштабе, но сохранится. Не стоит недооценивать лоббистов и юридическое сопровождение: и на Западе, и в России чрезвычайно развит данный сектор комплаенса. В данный момент основная проблема для российских компаний — платежи зарубежным покупателям. Во многом это решается созданием сложных многоступенчатых схем по обходу санкций, и здесь опять же большую роль играют юридические службы. Сотрудничество так или иначе продолжается.

Если говорить о европейских санкциях в отношении России, то большинство европейских компаний продолжают работают в нашей стране и в немалой степени влияют на ее экономическую ситуацию. Так что в данном случае санкции являются даже не ключевым фактором давления на экономику.

Недавно Россия учредила специальный департамент, который будет анализировать воздействие санкций и думать, что вообще с ними делать. Как вы думаете, насколько это будет эффективно?

Насколько мне известно, данный департамент — аналог Отдела по контролю зарубежных активов, который существует в Министерстве финансов США. Он будет анализировать риски и предлагать возможную реакцию на ограничения Соединенных Штатов и других стран. Это позволит упростить механизм анализа рисков и формирования ответных действий на санкции. Логично, что и у нас данный департамент создан в рамках Министерства финансов, поскольку большинство санкций так или иначе связаны с финансовым сектором.

Может ли Россия создать еще какие-то структуры, которые помогали бы избегать санкционного давления?

Как правило, компании, которые становятся объектом санкций, понемногу учатся с ними жить и самостоятельно решают связанные с ними проблемы. Их юристы занимаются вопросом комплаенса, то есть действия в соответствии с зарубежным законодательством, в том числе по вопросам санкций. Поскольку в основном эти компании — крупные игроки, я полагаю, что у них есть выход на высшее руководство страны. Так что эта ниша уже освоена как юридическими департаментами компаний, попавших под санкции, так и сектором консалтинга.


Группа «Европейский диалог» дважды в месяц выпускает евро-дайджест с обзором наиболее интересных исследований по проблемам внутриевропейской политики и отношений между Европой и Россией. Для тех, у кого нет времени читать большие тексты, мы рассказываем, в чем их суть и как можно применять их выводы на практике