Идея правового государства — в зеркале общественного сознания и реальной политики

27 февраля 2018 года, в третью годовщину убийства выдающегося российского политика, общественного деятеля и гражданина Бориса Немцова, в Сахаровском центре в Москве прошла научная конференция, посвящённая проблемам формирования правового государства в России. Ведущие российские правоведы, историки, социологи, вместе с либеральными политиками и общественными деятелями рассмотрели ряд ключевых вопросов относительно судеб правового государства в современной России. Лев Гудков, доктор философских наук и директор «Левада-центра», проанализировал то, как идея правового государства отражается в зеркалах общественного сознания и реальной политики.

Вопросы для обсуждения:
1. Причины того, что верховенство права никак не может утвердиться после почти 30 лет реформ?
2. Почему не работает Конституция, а законы попирают как Конституцию, так и само право, как таковое? Почему не работают суды?
3. Какие можно наметить пути для перелома негативной тенденции — т.е. двинуться от господства произвола и «понятий» — к принципам и практика м правового государства?
Попробую дать свои ответы на эти вопросы.

1. Правовое государство в России не сформировалось потому, что никто (никакие социальные силы — элиты, влиятельные группы интересов, партии, общественно-политические движения) не хотели этого, не думали об этом, не понимали значимости работы по формированию соответствующих правовых институтов, о том, каким образом они могут быть введены. Я не имею в виду туманные мечтания о демократии, общие рассуждения о необходимости верховенства права, благие пожелания или политические декларации, даже если они позже нашли отражение в Основном законе РФ. Речь не об этом. По сути дела, никто после краха ГКЧП всерьез не озаботился вопросом, каким образом право может утвердиться в стране, «обществе=государстве», выходящем из тоталитаризма, какими социально-групповые или институциональные (корпоративные) интересами оно должно поддерживаться, обеспечиваться и защищаться.

Задачи, которые ставили перед собой члены правительства реформаторов, возглавляемых Е. Гайдаром (но ограничиваемые и контролируемые Б. Ельциным), носили самый неотложный характер и были связаны только с экономическими вопросами — как запустить рыночные механизмы, что позволило бы выйти из ситуации нарастающей катастрофы, порожденной косной системой планово-распределительной директивной экономики, оказавшейся к концу 1980-х годов в состоянии прогрессирующего паралича. Все прочие проблемы институциональной трансформации — вопрос о кадрах управления (соответственно, люстрация и чистки, создание новых специально ориентированных на возможности преобразования социальных отношений образовательных учреждений), законодательство, создание условий для появления политических и общественных структур, которые могли бы готовить, отбирать и взращивать политиков для принципиально новых властных структур — парламента, партий, гражданского общества и т.п., никем не рассматривались.

Последний снимок в кабинете премьера. Гайдар и его советники, декабрь 1992 г. Источник

Не было (в отличие от того, что имело место в других странах Восточной и Центральной Европы) никаких предварительных заготовок и разработок, «теневых» правительств, помощи со стороны эмигрантов, могущих предложить свои опыт и понимание того, как устроены соответствующие институты в других странах, которые могли бы служить образцом для программ демократического транзита. Если Польша, например, готовилась к предстоящим переменам, начиная с первых антикоммунистических выступлений рабочих до введения в 1981 г. военного положения генералом Ярузельским («Солидарность», летучие университеты, круглые столы и проч.), у польской элиты «было время» для осмысления предстоящего периода трансформации и необходимой внутренней интеллектуальной подготовки, то в России интеллектуальное созревание элиты не успевало за стремительно нараставшими процессами распада — кризиса коммунистической номенклатуры, экономики и коллапса самого СССР.

Движущими силами изменений был средний эшелон бюрократии, из-за длительного брежневского и послебрежневского застоя утративший всякие шансы на продвижение: на вертикальную мобильность, соответственно, на рост материального благополучия, признания своего авторитета со стороны общества. Именно бюрократия (а не диссиденты и инакомыслящие) были озабоченны утратой легитимностью социального порядка. Поэтому реальные изменения после 1991 г. происходили в сфере экономических и управленческих отношений (отпуск цен, приватизация госсобственности, легализация предпринимательства), свободы публичной критики (децентрализации управления СМИ и пропаганды) и в ослаблении барьеров для вертикальной мобильности (отмена 6-й статьи Конституции спровоцировала развал номенклатурной системы партии-государства, что открыло каналы циркуляции элит, но не изменило их принципиальный характер).

Смысл общественно-политической дискуссий в решающей фазе перелома сводился к борьбе за власть различных фракций распавшейся номенклатуры (советско-партийной организации власти и социальной структуры), выдвигавших разные программы модификации советского государства и его трансформации. «Демократия» и «правовое государство» были лишь идеологическими апелляционными символами для привлечения масс, боевым лозунгом одних групп против других, но не тщательно подготовленной программой социальных, общественных, институциональных изменений. Поэтому попытки морального и правового пересмотра основ легитимности системы советского господства были отвергнуты уже в самое скорое время.

Провал суда над КПСС и переоценки советского прошлого в 1992 году, означал отказ от принципиального пересмотра правовых оснований государственной власти, преемственность государства, а значит — пустоту и ни к чему не обязывающую декларативность приверженности нового руководства страны принципам строительства правового государства. Это важнейшее событие в новейшей истории страны осталось практически не замеченным, не отрефлексированным и не осмысленным никем до сих пор. Нет тех интеллектуальных и моральных сил, которые бы были способны на такую работу. Фактически же то историческое решение суда означало отказ от конституирования нового социально-правового и политического порядка.

Поспешное принятие новой Конституции РФ в 1993 г., осуществленное исключительно в сиюминутных интересах острой политической борьбы, закрепляло сам факт распада СССР, но не меняло оснований легитимности социального порядка. Поэтому сегодня ни у кого нет сомнений в том, что Конституция носила политически конъюнктурный характер, отвечая желаниям победителей, подавить сопротивление консервативных сторонников Верховного Совета. Наверное, это не соответствовало исходным намерениям ее авторов, что с исторической точки зрения не играет никакой роли, учитывая последствия принятия ее именно в таком виде.

Заседание комиссии по разработке новой Конституции РФ, 1993 год. Источник

Предоставляя слишком большие полномочия президенту, эта конституция предопределяла вектор эволюции власти, а именно: неизбежность в скором времени установления нового авторитарного правления, а затем — и его реверсное движение в сторону «вторичного тоталитаризма» Путина. Если на первых порах эти усилия заинтересованной стороны оправдывались необходимостью продолжения демократических реформ, то уже в середине 90-х годов удержание власти стало самоцелью, а средствами этого стало использование внеправового насилия (опора на спецслужбы, армию), политические технологии и манипуляция выборами, восстановление органов государственной пропаганды для обеспечения массовой поддержки или, по крайней мере, подавления открытого недовольства.

Последовавшее после выборов 1995-1996 годы вытеснение из правительства демократов-реформаторов сопровождались реставрацией имперской стилистики и поисками новой государственной идеологии. Вопреки идеям права (верховенству права) и духу правового государства, ельцинское правительство всегда стремилось и старалось силой решать те проблемы, которые предполагали исключительно договорный (то есть конвенциональный и правовой) порядок рассмотрения и поиска мирных решений; я имею в виду подавление красно-коричневой оппозиции летом и осенью 1993 года, отсутствие каких бы то ни было попыток переговоров с чеченским руководством, вполне легитимным на тот момент, развязывание военных действий в Чечне летом и осенью 1994 года, использование компромата в борьбе с оппонентами, «маски-шоу» в отношениях с оппонентами и т.п.

Короткий период «демократизации» России и апелляций к «правовому государству» был предопределен лишь одним фактором: слабостью центральной российской власти, вынужденной в силу этого искать компромиссы и договариваться с другими агентами — группами интересов (региональной власти, олигархов, военными, западными странами, СМИ и проч.).

Позже (при утрате поддержки населением правительства и курса Ельцина), «демократическая» Конституция не стала препятствием (как должно было быть в соответствии с духом разделения властей) для усиления тайной политической полиции, прихода во власть сотрудников бывшего КГБ, чей профессиональный этос определялся освобождением от правовых ограничений (на то они и «спецслужбы», секретные сотрудники, агенты «чрезвычайки», наделенные суверенными правами «защиты государственной безопасности»).

Именно функциональный статус этих органов в конечном счете стал условием перерождения властных структур и самого политического порядка 90-х годов в персоналистический режим. С приходом к власти назначенного и.о. премьер-министра сотрудника КГБ вопросы «неотчуждаемых» прав человека, свободы, гарантий этих прав и свобод — в сфере религии, собственности, идеологии и прочее — ушли в небытие. Были заявлены и утвердились другие принципы и основания государственного и политического порядка, внешним проявлением которых стали реабилитация Сталина, ресоветизация, неизменность сложившегося порядка (идеология «стабильности», духовных скреп), политика конфронтации с западной демократией, ценностями либерализма и прав человека, как не отвечающими «национальным традициям и духу народа».

Провал суда над КПСС и переоценки советского прошлого в 1992 году, означал отказ от принципиального пересмотра правовых оснований государственной власти, преемственность государства. Источник

2. В социологии права существуют два понятия оснований права: «октроированное» (навязанное силой в результате военного завоевания, государственного переворота или революции, внутреннего силового принуждения) и «пактированное» (установленное в результате переговоров, компромиссов интересов разных сторон, обсуждения, взаимных уступок и выработки приемлемых для сторон конфликта формул и норм) право. Устойчивость различных социальных порядков определяется, соответственно, двумя система институтов: в первом случае — военно-полицейскими средствами (включая сюда наличие зависимых от господствующей группировки правоохранительных органов, суда, наличие парамиллитарных образований, сеть сексотов и осведомителей и т.п.), в другом — процессами социально-структурной дифференциации, гетерогенной морфологией общества, гарантией существования многообразных автономных социальных групп, что порождает потребность в посредничестве и формальном (безличном, объективном, правовом) регулировании (институционализации) возникающих конфликтов идеальных и материальных интересов. И тот, и другой порядок обладает достаточной для массового признания легитимностью, хотя их природа будет принципиально разной рациональности (в первом случае — она будет тяготеть к материальной рациональности интересов сохранения господства и единой государственной идеологии, во втором — к формально-правовой рациональности бюрократического управления, свободной конкуренции партий, идеологическому плюрализму).

3. Для понимания перспектив укоренения правового государства важно иметь в виду, что недостаточно провозгласить соответствующие принципы и тезисы законодательной работы, нужны также еще несколько непременных социальных обстоятельств, которые не могут быть просто «продекларированы». Это признание самого факта многообразия равнозначных социальных сил, групп, субъектов действия со своими интересами — материальными и идеальными, комплексами и представлениями, и создает то, что называется «общество». Сложный состав социальной структуры определяет действительность и значимость сил, выступающих в качестве агентов взаимодействия. Их нельзя просто так уничтожить, нейтрализовать, подавить, изолировать, их интересами нельзя пренебрегать хотя бы только по одной причине: они сами по себе достаточно сильны и влиятельны, чтобы оказать аналогичное воздействие на партнера или оппонента. Только это обстоятельство (наличие равных по своим идейным и социальным ресурсам и влиянию акторов) становится условием поиска и принуждения к установлению конвенциональных форм права. Во всех случаях, когда той или иной социальной силе (группе, партии, движению, институту) удается установить монополию господства (благодаря военно-полицейскому, экономическому принуждению или победе на выборах), мы имеем дело с октроированными формами права.

Правовое государство может существовать лишь благодаря балансу сил, достигаемому посредством системы институциональных сдержек и противовесов. Только в этом случае «государство» из хозяина территории и населения, из «стационарного бандита», по выражению М. Олсона и М. Макира, становится одним из посредников в регулировании социальных конфликтов и интересов, поддерживающим общность формальных норм и правил решения возникающих противоречий. Абстрактная объективность существования права в этом плане — лишь высокая степень общепризнанной институционализации механизмов конвенционального и принятых всеми сторонами правил разрешения конфликтов, она может быть гарантирована, с одной стороны, монополией легитимных средств принуждения к соблюдения права, с другой — наличием сложной (дифференцированной) структуры самого общества, не подвергаемой сомнению системы репрезентации групповых представлений, верований и интересов, открытой конкуренцией за влияние и внимание населения политических партий. Строго говоря, это и будет правовым выражением «общества как такового», представляющего взаимозависимую структуру относительно автономных в своем своеобразии социальных и культурных групп и образований, осознающих свои «неотчуждаемые» права как свободы и блага и готовых их защищать и отстаивать всеми доступными средствами.

4. Бедность и невыраженность социальной структуры в России суть последствие неартикулированности групповых интересов, отсутствия средств не только их репрезентации, но и защиты. Такие особенности массового сознания — прямое продолжение советского устройства общества, подавления любых частных проявлений, любых общественных движений, не отвечающих идеологическим практикам власти, любых форм солидарности граждан или групп населения. Всякие разговоры о том, что главная проблема становления правового государства заключается в нерешенности отношений власть-собственность, имеют ограниченный смысл и ценность, поскольку советское общество было в большой степени государственным, привязанным (прикрепленным) к месту работу и жилья, «безденежным», то есть лишенным частных и индивидуальных ресурсов и возможностей действия. Основная масса населения и сегодня пребывает в таком же состоянии, живя от «получки до получки». 70% россиян и сегодня не имеют сколько-нибудь значительных сбережений, выходящих за пределы страхового запаса семьи (семейного бюджета на 3-5 месяцев максимум). Поэтому запрос на правовые регуляции и юридическое посредничество в решении каких-либо конфликтов интересов или споров оказывается и сегодня крайне ограниченным, как мы увидим ниже.

У подавляющего большинства россиян складывается мнение, будто обеспечивать защиту прав и свобод в стране должны первые лица государства, а не законодательная и судебная власть. Источник

5. Исходя из выше сказанного следует сделать вывод: наша правовая система не просто имеет все черты «октроированной», но и воспроизводит базовые генетические характеристики советского государства. По крайней мере, таково понимание права населением России, как это показывают многолетние исследования в этой области Левада-центра. Свыше половины российского населения (52%) не чувствуют себя под защитой закона и связывают это с тем, что многие в сегодняшней России, и прежде всего представители власти, ставят себя выше любых законов. Наименее защищенными в этом плане ощущают себя руководители предприятий и организаций, предприниматели. Соответственно, преобладающая часть россиян год за годом высказывает убеждение в том, что в России нельзя жить, не нарушая законов; поэтому нарушают их, по мнению опрошенных, все россияне, криминальные структуры и, наконец, сами те, кто воплощает в своем должностном статусе авторитет государства — государственные чиновники различных ведомств. Именно представители власти, по мнению большинства россиян, в своих интересах оказывают сегодня самое сильное давление на суды и судей. Причем нарушений закона — так считают свыше половины россиян — за последние годы стало больше. Суд, зависимый от властей или влиятельных групп интересов, близких к власти, а потому необъективный и несправедливый, подрывает идею торжества закона и потому, разложение или, правильнее сказать, замедленность формирования правового сознания продолжается. Именно в такой ситуации у подавляющего большинства россиян (73%) складывается устойчивое мнение, будто обеспечивать защиту социально-экономических прав и свобод в стране должны (и могут) прежде всего, первые лица государства, президент и правительство их персональным вмешательством, а не законодательная и судебная власть страны.

6. Состояние массового сознания можно характеризовать как правовой релятивизм, возникающий из-за существующих, по мнению россиян, противоречий между принципами, декларированными в Конституции РФ, но не реализованными на практике или реализованными не полностью, расхождений между законами РФ и правоприменительной практикой. Нарастающая сложность социальной жизни в послесоветское время, интенсивная социальная дифференциация, автономизация различных сфер, требующие адекватной правовой регуляции, вступают в противоречие с сохранением старых, советских принципов доминирования государства, неподотчетного обществу и неконтролируемого им.

Социологические опросы фиксируют весьма низкий уровень правового сознания в России. От 60 до 80% россиян очень мало знают о своих правах, плохо представляют себе структуру и организацию российской судебной системы, считают информацию о ее деятельности малодоступной, но в то же время практически не интересуются этой информацией. Более двух третей опрошенных полагают, что информация о деятельности судов, возможности получения юридической помощи и консультаций для них недоступна или доступна весьма ограниченно для граждан и широкой общественности, и только четверть респондентов считают эту информацию полностью или по большей части доступной. Вместе с тем, за высокой неудовлетворенностью уровнем открытости и доступности судебной информации, не стоит, как можно было бы ожидать, столь же высокая степень заинтересованности общества в получении такой информации.

Слабый интерес граждан России ко всем аспектам информации о судебной системе и ее реформе объясняется тем, что значительное большинство населения не считает российский суд эффективным средством защиты собственных жизненных интересов. Суд в представлении граждан скорее является частью противостоящей им и коррумпированной системы власти, от которой не ждут реальной помощи и реального изменения ситуации. Жизнь в неправовой среде порождает у большинства привычку к бесправию и коррупции как единственно реальному способу существования. В такой ситуации нет места суду как способу улаживания конфликтов и эффективного отстаивания законных интересов.

Суд оказывается не нужным большей части самого общества. Это внутреннее убеждение достаточно лицемерно прикрывается жалобами на недоступность судебной информации и закрытость судов, которые в реальности воспринимаются как бесполезная — в лучшем случае — часть государственного пейзажа. В итоге образуется порочный круг, усиливающий аномию в обществе: представления о неэффективности и коррумпированности судебной системы снижает интерес к судебной информации в общественном мнении. Отсутствие информации, в свою очередь, укрепляет привычку к существованию в неправовой ситуации, поддерживающую коррупцию и неэффективность судебной системы.

Выходом из этого порочного круга могла бы стать демократическая судебная реформа, которая убедила бы население в том, что справедливый и эффективный суд действительно может и должен быть реальным средством отстаивания законных интересов граждан, их защиты от государственного и частного произвола, разрешения частных и общественных конфликтов. Российские судьи воспринимаются большей частью общества как, несомненно, профессионально подготовленные, компетентные и квалифицированные специалисты, но люди бездушные, аморальные, судящие несправедливо. Это — стереотипное массовое убеждение.

Основания для неудовлетворенности работой судов в общественном мнении артикулированы совершенно ясно — это наиболее часто упоминаемые респондентами взяточничество, коррупция судей, работников суда, зависимость судей от властей и влиятельных групп в обществе, отсутствие равенства сторон в судебном процессе (например, заведомое преимущество чиновников перед рядовыми гражданами), волокита, непродуктивность работы судей (варианты ответов приводятся в порядке убывания частоты упоминаний). Самое сильное давление на судей, по мнению опрошенных, оказывают власти (федеральные и региональные) и вышестоящее судебное начальство.

Отношение к российскому суду подрывается также пониманием того, что суд используется властями, во-первых, в политических целях — для того, чтобы избавиться от политических соперников и для преследования инакомыслящих, а, во-вторых, в практике нечестной экономической конкуренции. Большинство населения полагает, что использование суда высшей властью в своих политических и корыстных целях является если не нормальной, то практически безальтернативной ситуацией, и тем самым фактически поддерживает властный произвол, осуществляемый с помощью суда. Такое состояние общественного мнения представляется одним из важнейших препятствий для осуществления судебной реформы, которая обеспечила бы прозрачное и независимое от власти правосудие.

7. Абсолютное большинство населения России вынуждено или считает возможным обходиться без квалифицированной правовой помощи для решения каких-либо своих частных или деловых проблем в силу разных причин, в первую очередь — из-за недоверия к судебной системе, идущего от советских времен и лишь усиленного в последние годы, а также от простого незнания, как это сделать, как обратить в суд или к юрисконсультантам за помощью и т.п. Как заявили 70% опрошенных, у них никогда не возникало нужды в подобном обращении. Еще у 14% такого рода потребности появлялись в связи с определенным конкретным делом или по однократному поводу. 16% заявили, что у них время от времени возникала необходимость в профессиональной юридической консультации или помощи специалиста в области права, правда только у небольшой части из них, а именно у 3% опрошенных, такого рода потребность в обращении за юридической помощью носит систематический и постоянный характер. Чаще всего подобное обращение обусловлено необходимостью решения семейных проблем (22% из 30% возможных мотивов обращения в суд), реже — конфликтами в сфере трудовых отношений, деловыми обстоятельствами, отношениями с партнерами по бизнесу (7%). Реально же обращался к юристу за консультацией или юридической помощью 21% опрошенных россиян (что составляет 71% от числа тех, кто заявил о своей потребности в юридической консультации или необходимости в подобной помощи).

8. Наиболее частные причины отказа от обращения в суд в этих случаях можно свести в несколько групп ответов: респондент нашел способ решения конфликта без суда — 22%; респондент пришел к выводу, что суд бесперспективен, даже в случае успешного исхода или выигрыша, или шансов очень мало; друзья и знакомые объяснили, что все равно ничего добиться нельзя (18%), юристы объяснили, что все равно ничего добиться нельзя (17%); слишком велики затраты (суд расположен далеко и трудно туда ездить — 3%); надо платить много всяких пошлин и сборов (8%), не было денег нанять адвоката (6%), слишком много времени надо было тратить на участие в процессе (3%), респондент не смог найти информацию о порядке работы суда (1%), практически невозможно было собрать все необходимые документы, справки и другие бумаги (4%), очень трудно было собрать все требуемые бумаги и справки, не хватило юридических знаний (9%); в суд надо обращаться только в крайнем случае, а для респондента его проблема была не такого рода (10%). Кроме названных причин, препятствующих обращению в суд или к адвокату, обычно приводятся соображения о коррупционных или криминальных обстоятельствах или угроза (противник был богаче (3%) или влиятельнее (7%), надо было дать взятку, а денег не было, не знал, кому надо дать — 3%), а также — неверие в справедливость суда (13%); нет опыта, было страшно и непонятно (6%); у нас в суде бесполезно судиться против власти или ее представителей (7%).

9. Лишь четверть россиян готова использовать правовые и судебные способы решения в случае серьезного нарушения своих прав или интересов какой-либо организацией или ее должностным лицом. Люди готовы судиться (по их характерному представлению, «идти на самые крайние меры») главным образом из-за нарушения прав, которые представляются им жизненно важными, от которых зависит то, что они ценят больше всего — ценности семьи и ее материального благополучия (заработков или условий их получения, трудовых споров). Эти вопросы составляют 68% всех тех случаев, по которым люди готовы судиться. Более сложные формы регуляции — защита политических, интеллектуальных и хозяйственных прав — представляются для абсолютного большинства населения вещью достаточно отвлеченной и не стоящей того, чтобы идти в суд со всеми его хлопотами и напряжениями, это сфера особых интересов очень небольших, но активных и социально значимых групп, более образованных, занимающих более высокие социальные позиции в обществе, обладающих значительными социальными и культурными ресурсами (источниками информации, компетенции, доходами).

10. Хотя доверяют российским судам больше половины россиян (53%), степень доверия обратно пропорциональна близости суда к повседневной жизни людей: более высоким авторитетом пользовался Высший арбитражный суд, затем — Конституционный и далее по нисходящей линии, вплоть до преобладающего недоверия районному суду. Впрочем, самым высоким престижем (идеал правосудия и справедливости, последняя надежда на защиту) видится лишь Европейский суд по правам человека, о деятельности которого знают удивительно большое число россиян. Те же, кто имел опыт судебных разбирательств, высказывают скорее недоверие к суду и критически оценивают всю российскую судебную систему. Самым высоким уровнем недоверия к судебной системе России характеризуются люди зрелого возраста — 40-55 лет; с высшим образованием, достаточно информированные и социально активные категории населения; жители больших городов. Главные причины недоверия к судебной системе, по мнению основной массы опрошенных, состоят в несамостоятельности российских судов — в их зависимости от исполнительной власти и от близких к ней влиятельных групп, «управляемости» сверху, в неподотчетности судов обществу. Отношение к российскому суду, к судебной системе как социальному институту подрывается в массах не только общим убеждением в зависимости и коррумпированности суда, но и пониманием более конкретных обстоятельств — использования суда властями как в политических целях, так и в практике нечестной экономической конкуренции. Большинство россиян осознают разрыв между тем, как, по их мнению, должна быть устроена судебная система и как она реально функционирует сегодня в России.


На нашем можно познакомиться и с другими публикациями о правовом государстве