Зона Шенгена. Как исчезают и почему возвращаются границы в Европе?

История успеха европейской интеграции не состоялась бы без отмены внутренних границ. Жители ЕС без проблем могут на выходные ездить в другие страны и даже не задумываться, что приезжим из других стран, таких как России, приходится проходить достаточно сложный процесс получения шенгенской визы. Но это того стоит — Шенген дает шанс посетить сразу 26 стран. Хотя Европа не очень давно пришла к такой свободе перемещения, сегодня есть реальная угроза разворота этого процесса вспять. В этом тексте рубрики «Ликбез» мы попробовали разобраться в «приграничных» вопросах Европы

КАК ВСЕ НАЧИНАЛОСЬ?

Шенгенское право, позволяющее получить единую визу на посещение нескольких европейских стран, возникло как особый комплекс юридических норм, не входящих в общую правовую систему ЕС. Все началось с Бельгии, Нидерландов, Люксембурга, которые отменили пограничный контроль на общих границах в 1960 году, создав единую визу Бенилюкса, ставшую затем прообразом современного Шенгена. Уже позднее соглашение об отмене паспортного и таможенного контроля было подписано пятью европейскими государствами: к Бенилюксу добавились драйверы европейской интеграции — Франция и Германия. Подписание соглашение произошло на прогулочном корабле 14 июня 1985 близ деревни Шенген в Люксембурге. Накопленный позитивный опыт этой пятерки и понимание пользы в прямом смысле безграничного перемещения товаров и людей внутри ЕС достигли своего апогея к 1990-м годам с подписанием Амстердамского договора, согласно которому шенгенское право стало составной частью права ЕС.

КАК ЭТО РАБОТАЕТ НА ДЕЛЕ?

Шенгенское пространство держится на двух основных принципах:

  1. Прозрачность т.е. отсутствие контроля на внутренних границах — между странами ЕС
  2. Единство правил, т.е. наличия одинаковых правил при пересечении внешних границ стран ЕС с другими государствами

Эти принципы соблюдают все страны, входящие в Шенгенский союз, насчитывающий сегодня 26 стран-членов. Две страны в момент создания воздержались от участия в союзе — Великобритания и связанная с ней общей границей Ирландия, которая заинтересована в безвизовом режиме с Британией больше, чем в участии в Шенгене. Они сохраняют паспортный контроль на границах с другими государствами-членами, а шенгенская виза не имеет силы на их территории. Для них ЕС применяет так называемый режим opt-out, означающий, что страны по умолчанию не должны применять нормативные акты, которые касаются визового режима, однако, они могут добровольно согласиться применять какую-либо норму, но без права отменить ее впоследствии. Особый статус также имеет Дания, которая входит в Шенген, но применяет его положения выборочно. Это связано с тем, что акты шенгенского права ЕС не имеют для Дании прямого действия (т.е. правительство страны в каждом конкретном случае решает, будет ли оно трансформировать его в свое законодательство, а самое главное — в какой форме).

Кипр, Румыния, Болгария и Хорватия, хотя и вступили в ЕС, наоборот, не получили членства в Шенгене. Это решение было обусловлено тем, что прием в Шенгенский Союз возможен только с согласия всех стран. Однако ряд членов ЕС все еще блокируют включение этих стран, ссылаясь на их проблемы в сфере контроля границ, коррупции и т.д. На данный момент дальше обещаний Брюсселя о скором принятии этой четверки в границы Шенгена дело не заходит.

Однако то, что Болгария, Румыния, Кипр и Хорватия не входят в Шенгенский союз, не означает автоматически, что в них нельзя попасть по шенгенской визе. Между этими странами и ЕС действуют специальные соглашения о признании виз, что дает право, например, туристам из России не сталкиваться с дополнительными трудностями на границах этих государств. Более того, Исландия, Швейцария и Норвегия, хотя не входят в ЕС, заключили с Союзом похожие соглашения, что также дает возможность посещать их, имея в паспорте лишь шенгенскую визу.

Составной частью Шенгенского пространства (но не членами Союза) также являются малые страны Западной Европы — Андорра, Монако, Сан-Марино и Ватикан и Лихтенштейн. При этом, если последняя страна подписывала специальное соглашение об ассоциированном участии в Шенгенском пространстве, все остальные страны пользуются возможностями безвизового соглашения на основании многосторонних деклараций.

Список стран Шенгена. Источник

Также существует понятие «малого пограничного движения» (Local border traffic regime), подразумевающее возможность краткосрочного пребывания в другой стране жителей приграничных территорий (в среднем 30 км. по обе стороны границы), при получении ими специального разрешения, заменяющего шенгенскую визу. Это разрешение позволяет находиться в соседней стране до трех месяцев за поездку, при этом выезд за пределы приграничной зоны не допускается.

Подобный режим доступен для жителей пограничных зон Ленинградской, Мурманской областей, Республики Карелия, с одной стороны, и соответствующих зон Финляндии, с другой. Сюда же относится и приграничное сообщение между Норвегией и Россией. Этот режим действовал до 2016 года в соседних регионах Польши и Калининградской области, однако на фоне конфликтности между ЕС и Россией был отменен. Соглашения «малого пограничного движения» также действуют у Беларуси с Польшей и Литвой, Украины с Польшей, Венгрией и Словакией, у Молдовы с Румынией.

Как выглядит граница между Австрией и Венгрией сегодня. Источник

ПОЧЕМУ ИНОГДА ГРАНИЦЫ ВОЗВРАЩАЮТСЯ?

Принцип прозрачности пересечения внутренних границ не лишает страны ЕС в порядке исключения производить временное восстановление приграничного контроля на внутренних границах. В таком случае пересечение границы возможно только в специально установленных пунктах. Формально ограничение действия Шенгена на основании соображений безопасности и из-за угрозы терактов не требует разрешения Еврокомиссии, но согласовывается с ней. К примеру Франция ввела режим проверки документов на внутренних границах Шенгенской зоны после террористических актов, совершенных в Париже в ноябре 2015 года. С тех пор правительства страны последовательно продлевали режим паспортного контроля каждые шесть месяцев. Паспортный контроль на своих границах ввели помимо Франции также Австрия, Германия, Дания, Швеция и не состоящая в ЕС Норвегия. Но сделали они это для предотвращения бесконтрольного притока иммигрантов, поразившего ЕС в 2015 году.

Восстановление границ часто становится элементом большого торга между Брюсселем и страной-членом, не согласной с решениями ЕС. К примеру, Венгрия закрывала свою границу с четкими требованиями не принуждать все страны Союза принимать мигрантов, а из этого тезиса вытекало требование вернуть часть суверенитета обратно странам-членам.

Режим контроля границ дорого обходится ЕС. По расчетам Еврокомиссии ежегодные потери составляют от €7 млрд до €18 млрд для экономики ЕС. Только административные расходы на обслуживание границ (услуги таможенников и полиции) оцениваются как минимум в €1 млрд, не учитывая расходов на создание самих пограничных постов.

Волна нелегальных иммигрантов после соглашения с Турцией начала спадать, и Еврокомиссия заявила странам Шенгена, что более не будет рассматривать миграционный кризис как основание для отмены свобод, гарантированных Шенгенским соглашением. Для того, чтобы остановить расползание Шенгена ЕС постепенно реформирует пограничный Шенгенский кодекс в связи с введением новой системы контроля на границе. Планируется внедрять электронную систему въезд/выезд, которая будет гарантировать систематическую и точную идентификацию лиц, превысивших разрешенный срок пребывания на территории Шенгенского пространства. Кроме того, функционирование новой системы призвано укрепить внутреннюю безопасность ЕС и усилить борьбу против терроризма, давая правоохранительным структурам допуск к данным о передвижении въезжающих.

Старый пограничный пункт на границе Бельгии и Франции. Источник

ЧТО ПРОИСХОДИТ НА МЕСТЕ БЫВШИХ ГРАНИЦ?

После отказа от внутренних границ между странами ЕС бывшие когда-то мощными оплотами государственности пограничные пункты и пункты таможенного досмотра остаются не у дел. Большинство правительств просто консервируют здания, тем не менее, надеясь, что «худшие» времена не наступят. Так поступили, к примеру, с погранпунктом между Австрией и Венгрией — его здание сегодня выглядит совсем заброшенным памятником давно минувшей эпохи. Но ряд погранпунктов приватизируются или передаются в частные руки и обретают новую жизнь. Так, на границе между Францией и Германией бывшее здание таможни и контроля переоборудовали в музей и ресторан, пользующийся популярностью по обе стороны от бывшей границы. Погранпункт между Бельгией и Францией и вовсе напоминает арт-объект или композицию в духе современного искусства.

Еще один пример причудливости границ внутри Европы — швейцарский Базель. Хотя аэропорт этого города расположился на территории Франции, он является единственным в мире аэропортом, который управляется совместно двумя странами. При этом часть вокзала Базеля, согласно межгосударственным соглашениям, и вовсе находится под юрисдикцией Германии. Вся эта сложность уже давно перестала удивлять местных жителей, да и в целом европейцев, для которых, кажется, любые межгосударственные границы внутри ЕС уже потеряли какое-либо значение.

Границы трех стран в пределах Базеля. Источник 


Рекомендуем также познакомиться с выпусками нашего Евродайджеста. Дважды в месяц мы готовим дайджест с обзором наиболее интересных исследований по проблемам внутриевропейской политики и отношений между Европой и Россией. Для тех, у кого нет времени читать большие тексты, мы рассказываем, в чем их суть и как можно применять их выводы на практике.