Россия, США, НАТО. Стратегическое сдерживание или гибридный диалог?

Татьяна Пархалина о необходимости продолжать серьезную, фундированную дискуссию по всему комплексу проблем, связанных с международной и евро-атлантической безопасностью. Другого выхода нет

Вызовы в сфере международной и евро-атлантической безопасности, к которым следует отнести острейший кризис в отношениях России и Запада вследствие развития событий в Украине в конце 2013 — начале 2014 гг. и российской операции в Крыму в марте того же года; нынешнее состояние трансатлантических отношений и попытки администрации США взламывать ту систему договоров и соглашений, которая сложилась при предыдущих администрациях, кризис системы контроля над вооружениями; миграционный кризис в Европе, вызванный конфликтным развитием на Ближнем Востоке, состояние американо-китайских отношений, грозящих перейти в настоящую торговую войну двух мощных экономических игроков; Брекзит с пока еще неизвестными последствиями как для самой Великобритании, так и для Евросоюза в целом, — имеют следствием разбалансировку системы взаимодействия государств на мировой арене.

Эта система за почти 30 лет после распада СССР и Советского блока прошла очень сложный путь от биполярной конфронтации и реального противостояния в Европе двух блоков — до однополярности (с доминированием США) — затем многополярности — и вступила в начало фазы бесполярности, которая будет иметь следствием снижение значения государства и традиционных для второй половины ХХ века международных организаций. Одновременно возрастает роль негосударственных акторов, способных оказывать политическое, экономическое и военное воздействие на процессы формирования нового мирового порядка, который, по всей вероятности, явится не результатом мировой войны или глобального конфликта, но серии локальных кризисов и войн, которые уже происходят в ряде регионов, таких, как Восточная Европа, Ближний Восток, Афганистан, Африка и ряд других.

Дисбаланс системы международной безопасности привел к серии локальных конфликтов, среди которых гражданская война в Сирии — пока самый продолжительный. Источник

РОССИЯ-США: СТРАТЕГИЧЕСКАЯ СДЕРЖАННОСТЬ

Учитывая крайнюю напряженность в российско-американских отношениях, ситуацию в Украине и Сирии, распространение ядерного оружия (его наличие у все большего числа акторов), вероятность гонки новых вооружений (гиперзвук, лазер, боевые дроны), возможность выхода США и России из Договора по ракетам средней и меньшей дальности (обе стороны обвиняют друг друга в его нарушении), а затем из Договора ОСВ-3, отказ Вашингтона от двусторонних встреч по кибербезопасности, в ответ на что произошел отказ Москвы от встречи по стратегическим вопросам (в Вене), а также санкционную политику Белого дома, — приходится констатировать, что уровень напряженности в настоящее время является самым высоким с конца 80-х годов прошлого века.

Характеризуя отношения НАТО–Россия с начала 2014 г., следует иметь в виду очень важный момент — хотя наблюдается достаточно жесткая позиция в отношении РФ, тем не менее следует констатировать и определенную стратегическую сдержанность. Попытаемся проанализировать действия НАТО, подтверждающие данный тезис.

1 апреля 2014 г. в ответ на действия России в Крыму НАТО приостановила все виды практического сотрудничества по линии Совета Россия–НАТО, объясняя свою позицию тем, что «бизнес как прежде невозможен». Вместе с тем, работа самого Совета не была заморожена: за период с 2014 г. по 2018 г. он собирался несколько раз (а точнее 8) на уровне послов. Справедливости ради следует отметить, что послы обменивались взаимными обвинениями, вследствие чего результаты заседаний были практически нулевыми. Решения Уэльского саммита (2014 г.) свидетельствовали о том, что НАТО от политики отражения новых угроз вернулись к истокам — к обеспечению коллективной безопасности. В декларации по итогам саммита отмечалось, что План действий по готовности НАТО (NATO Readiness Action Play) отвечал «на применение средств безопасности на границах Альянса» и на вызовы, порожденные Россией и на их стратегические последствия»[1]. План предполагал постоянное присутствие триады вооруженных сил и существенную военную активность НАТО в восточной зоне на ротационной основе.

Варшавский саммит Альянса 2016 г. продемонстрировал готовность трансатлантических союзников пойти на символическое укрепление в виде 4 батальонов (по 1 тыс. человек каждый) оборонных структур на восточном направлении, но неготовность пожертвовать Основополагающим Актом Россия–НАТО 1997 г., на чем настаивал ряд стран Центральной и Восточной Европы (речь шла о том положении ОА, где говорилось об отказе НАТО от постоянного размещения существенных боевых сил в новых районах базирования)[2]. В начале 2018 г. Генсек Альянса Столтенберг даже сделал заявление, в котором он призвал союзников учитывать тот факт, что они имеют дело с «более самоуверенной Россией». «Мы не хотели бы повторения холодной войны и гонки вооружений, мы выступаем за политический диалог с Москвой»[3]. В начале 2018 г. начальник Генерального штаба МО РФ Г. Герасимов посетил штаб-квартиру НАТО и провел переговоры с официальными военными представителями Альянса, в ходе которых затрагивались такие вопросы, как ситуация в Украине, в Афганистане, транспарентность военной деятельности и снижение рисков военных столкновений (здесь следует подчеркнуть, что только в 2016 г. в регионе Балтийского моря произошло более 60 военных инцидентов в воздушном пространстве между самолетами РФ и стран НАТО).

Брюссельский саммит Альянса по отношению к России подтвердил принцип ЗD от английского «Defense and Deterrence and Dialogue» — сдерживание и укрепление обороны и диалог - который в каком-то смысле, на другом историческом отрезке повторяет принцип доклада П. Ариеля 1967 г. в отношении СССР — сдерживание и разрядка (Deterrence and Détente). Альянс одобрил инициативу, направленную на усиление боевой готовности и совершенствование способности быстрого реагирования — «4 по 30». Предполагается, что из общего числа вооруженных сил стран-участниц будет выделено дополнительно 30 кораблей ВМФ, 30 тяжелых и средних маневренных батальонов, 30 боевых авиационных эскадрилий, которые смогут в течение 30 дней или даже раньше приступить к выполнению боевых задач. Все подразделения должны находиться в состоянии полной боевой готовности. Не вызывает сомнений, что данная мера направлена на сдерживание России в случае начала ею боевых действий против одного из государств-членов Альянса. И хотя российские представители на самом высоком уровне повторяют, что не имеют ни намерений, ни планов начинать военные действия против Альянса, в условиях тотальной потери доверия члены НАТО предпочитают страховать себя в условиях, когда процесс принятия решений в Альянсе — гораздо более длительный (учитывая различные согласования между национальными правительствами), нежели в Российской Федерации.

Кроме того, на восточном фланге к концу 2018 г. будет создан многонациональный штаб дивизий «Северо-Восток», в дальнейшем существуют планы создания многонационального дивизионного штаба (по предложению Латвии, Эстонии и Дании). В Румынии создана многонациональный центр по обучению военнослужащих сухопутных войск стран-участниц НАТО. Укрепляются силы быстрого реагирования Альянса.

Российские военные и эксперты неоднократно высказывались по поводу того, что подобные меры не представляют угрозу интересам национальной безопасности РФ. Однако политики и пропагандисты использовали эти решения для нагнетания напряженности в отношениях между Россией и Западом, Россией и НАТО. Нет сомнения в том, что Россия предпримет ответные меры. Таким образом, продолжается существование в парадигме взаимного сдерживания. Представители НАТО утверждают, что все меры сдерживания являются пропорциональными и транспарентными, а это является условием для сокращения рисков военного столкновения.

Президент России Борис Ельцин и генеральный секретарь НАТО Хавьер Солана. Источник

ДИАЛОГ О ГИБРИДНЫХ УГРОЗАХ

В конце октября 2018 г. состоялось заседание Совета Россия–НАТО. Новой темой Совета является противостояние гибридным угрозам. А это является значимым моментом в условиях, когда в НАТО создаются группы поддержки по борьбе с гибридными угрозами, которые будут представлять адресную, целевую поддержку государствам-членам. Сам факт обсуждения этих вопросов может способствовать снижению недоверия обеих сторон в случае предметного и заинтересованного обсуждения, когда Россия и члены Альянса не просто будут обвинять друг друга, но попытаются разработать совместные подходы по отражению новых видов угроз. Обсуждались также вопросы по урегулированию в Афганистане, в Украине (по Украине в НАТО существует консенсус, отражающий позицию обязательного выполнения Россией Минских договоренностей, что является проблематичным, поскольку Россия не признает себя стороной конфликта), по снижению рисков военных столкновений, по возможному выходу США из Договора РСМД.

По последнему вопросу обращает на себя внимание тот факт, что лидеры отдельных стран-участниц НАТО и ЕС артикулировали свою обеспокоенность, связанную с крушением всей системы контроля над вооружениями (так как выход США из ДРСМД неизбежно влечет за собой выход из ОСВ-3), НАТО же заняла консолидированную позицию в поддержку США. А Генсек Альянса 4 декабря 2018 г. даже выступил с заявлением, что России предоставляется последний шанс устранения нарушений по выполнению ДРСМД, что «Россия разработала и развернула ракетную систему 9М 729, что нарушает договор и представляет существенный риск евро-атлантической безопасности»[4].

Суммируя ряд тезисов, исходящих от руководителей Альянса, можно сделать следующие выводы.

  • Стратегии в отношении РФ в НАТО нет. Россия рассматривается не как основная, но как потенциальная угроза.
  • Не признавая состояние холодной войны с Россией, руководители Альянса призывают использовать позитивный опыт холодной войны — а именно выработку новых мер доверия, продолжение диалога по тем вопросам, где это возможно; восстанавливать мировой порядок, основанный на определенных правилах поведения, избегать военной конфронтации, сокращать военные риски, сохранять наличие связи между военными, не разворачивать существенные военные контингенты в приграничных с Россией районах.
  • Существует ряд требований со стороны Альянса к России, без которых, как там считают, невозможно размораживание отношений, среди них — прогресс в реализации Минских соглашений, возвращение к Венским договоренностям и ряд других.

Михаил Горбачев и Рональд Рейган подписывают договор о РСМД. Источник

ПОТЕНЦИАЛ ДЛЯ СОТРУДНИЧЕСТВА

Какие, на наш взгляд, существуют окна возможностей для ограниченного, но все же сотрудничества?

Во-первых, сфера контроля над вооружениями. И хотя в НАТО часто говорят о том, что это — ответственность ОБСЕ, тем не менее представляется, что в рамках Совета Россия–НАТО эта проблематика может и должна обсуждаться. Дело в том, что выход США из Договора РСМД создает ситуацию, когда Европа может стать мишенью для российских ракет малой и средней дальности. Поэтому возникает ситуация, когда европейские страны-члены Альянса и Россия могут взаимодействовать в процессе убеждения американской администрации не вставать на путь слома всей системы контроля. При этом, безусловно, следует иметь в виду, что европейские страны не признают кризиса в трансатлантических отношениях, ссылаясь на то, что США консолидировано поддержали все почти 100 решений Брюссельского саммита и, несмотря на ряд экзотических деклараций президента Трампа, способствуют укреплению НАТО и трансатлантической солидарности.

Еще одной возможностью для сотрудничества является Афганистан, где взаимодействие не прекращалось ни в период Кавказского кризиса 2008 г., ни после 2014 г., несмотря на замораживание иных направлений. Объясняется это тем, что обострение ситуации в Афганистане представляет реальную угрозу безопасности как странам-участницам НАТО, так и России. До 2014 г. Афганистан был одним из самых разработанных и удачных примеров того, как стороны, даже если они имеют не во всем совпадающие интересы, могут продуктивно взаимодействовать.

Кибербезопасность является той сферой, где необходима разработка и принятие норм и стандартов поведения сторон, от которых зависит отказ от эскалации на других направлениях.

Россия и НАТО находятся по разные стороны баррикад в двух региональных конфликтах — в Сирии и Юго-Востоке Украины. Ситуация в них разная: в первом случае обе стороны ведут борьбу с ИГ, но при этом по-разному понимают цели урегулирования и ставят при этом на различные силы, зачастую противоборствующие. На Юго-Востоке Украины ситуация иная, но не менее сложная. НАТО и Запад в целом одним из условий восстановления отношений выдвигают выполнение Россией Минских договоренностей. РФ же не признает себя стороной Минских соглашений и свою вину возлагает на Киев. При этом следует иметь в виду, что в течение определенного периода после начала операции российских ВКС в Сирии, российские внешнеполитические дизайнеры полагали, что данная операция может стать своеобразным «game changer» в конфликте между РФ и Западом по поводу Украины. Этого не произошло, постольку Запад четко разделил два трека — ближневосточный и украинский. Москва, однако, вернулась в качестве одного из основных игроков на Ближний Восток и прорвала в определенный момент «изоляционный занавес».

Обстановка в обоих регионах и ее последствия — а именно существование России и НАТО в парадигме сдерживания и постоянного тестирования обороны друг друга, привели к необходимости отражения рисков военного столкновения. А это требует сохранения постоянных каналов связи между Генштабом МО РФ и представителями командования объединенными силами НАТО в Европе (SACEUR) что, безусловно, является позитивным моментом в условиях кризиса.

Остро необходима разработка новых мер доверия в военно-политической области, возврат к мировому порядку, основанному на принятых всеми правилах поведения, которые соответствовали бы международному праву.

До 2014 года Афганистан был одним из самых удачных примеров долгосрочного сотрудничества России и США. Источник

УЧАСТИЕ «ЕВРОПЕЙСКОГО ДИАЛОГА» В СНИЖЕНИИ НАПРЯЖЕННОСТИ

В ноябре 2018 г. члены Экспертной группы «Европейский диалог» приняли участие в двух мероприятиях, посвященных обсуждению и анализу тем, которые затронуты в данной статье.

Первое — это посещение штаб-квартиры НАТО по приглашению Управления общеевропейской дипломатии Альянса. В ходе визита обсуждались вопросы, связанные с отношениями России–НАТО, нынешним состоянием трансатлантических отношений, взаимоотношениями НАТО и ЕС, с созданием так называемой «европейской армии», возможностями преодоления кризиса системы контроля над нарушениями и ряд других. Это был откровенный разговор, в результате которого представители обеих сторон подчеркивали необходимость продолжения диалога на экспертном и политическом уровне.

Второе — совместно с Ассоциацией евро-атлантического сотрудничества представители Группы «Европейский диалог» обсуждали в Москве нынешнее состояние трансатлантических отношений и связанные с ним вызовы и возможности для России. На вопрос о том, как можно характеризовать нынешний этап отношений между атлантическими союзниками, участники конференции пришли к выводу, что это не кризис, а скорее «перенастройка», необходимость которой вызвана не только своеобразием личности американского президента, но определенными фундаментальными тенденциями, которые накапливались в отношениях между союзниками с конца 70-х годов прошлого века (именно тогда был впервые поставлен вопрос о перераспределении финансового бремени в рамках НАТО).

Необходимо понимать, что вектор на повышение оборонных расходов европейских стран будет означать гонку вооружений, а вкупе с решениями по повышению военной мобильности, по созданию новых штабных структур Альянса это вызовет необходимость разработки асимметричных ответов со стороны России. Позиция Вашингтона, нацеленная на демонтаж системы контроля над вооружениями, на переоценку торговых отношений, неизбежно приведет к еще большей разбалансировке систем евро-атлантической и международной безопасности. Снижается управляемость этих систем, повышается угроза эскалации.

Участники конференции обращали внимание на экономическое измерение безопасности; на размывание логики экономической политики России; на неопределенности в мировой экономике; на торгово-политическую напряженность по линии США–Китай; на выход США из переговоров с европейцами по торгово-экономическому инвестиционному партнерству (ТТИП).

Все эти факторы, приводящие к геополитическим неопределенностям требуют повышенного внимания со стороны экспертного сообщества и свидетельствуют о необходимости продолжать серьезную фундированную дискуссию по всему комплексу проблем, связанных с международной и евро-атлантической безопасностью.


Если вы стремитесь всегда быть в курсе событий, рекомендуем познакомиться с нашим Евродайджестом — обзором наиболее интересных исследований по проблемам внутриевропейской политики и отношений между Европой и Россией.


[1] Wales Sammit Declaration.

[2] Основополагающий Акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между РФ и НАТО, 27 мая 1997 г.

[3] 3 января 2018 г.

[4] ВВС News. December 4, 2018 г.