Социальные услуги: реформирование с отставанием

Если реформы в медицине, образовании, пенсионной системе постоянно находятся в фокусе общественного внимания, то реформа сферы социальных услуг зачастую остаётся за рамками острых публичных баталий. Новый закон Украины о социальных услугах, предназначенных для людей, находящихся в сложных жизненных обстоятельствах (СЖО), то вносили в парламент, то отзывали, то опять вносили. В первом чтении его приняли лишь в марте 2017-го вместе с решением об ускоренной подготовке окончательного варианта. Однако прошло полтора года, и очевидного прогресса пока нет

При этом совершенствование системы оказания социальных услуг весьма актуально. Растёт удельный вес людей преклонного возраста, причём в их число входит всё больше тех, кто в разных формах пострадал от чернобыльской катастрофы. Растёт заболеваемость неизлечимыми болезнями. Не снижается количество детей, не имеющих достаточного ухода. И, наконец, появилась новая категория — лица, пострадавшие от событий на востоке Украины: военнослужащие, получившие увечья; переселенцы без условий для существования.

Какие же проблемы необходимо решить для реформирования системы, сложившейся в начале 2000-ых? Прежде всего, необходимо построить новую организационную систему с целью устранения лишних звеньев и приближения услуг к тем, кто в них нуждается.

Сейчас социальная защита осуществляется преимущественно на уровне районов. Там находится не только аппарат управления этой сферой, но и главные исполнительные инстанции: территориальные центры социальной защиты и центры социальных служб для семьи, детей и молодёжи. По мере продвижения децентрализации и формирования объединённых территориальных громад (ОТГ) последним передаются полномочия по управлению целым рядом сфер, включая социальную защиту.

Оптимальное распределение полномочий между ОТГ и районом в сфере соцзащиты пока неочевидно. С одной стороны, в громаде виднее, кто более всего нуждается в социальной помощи в связи с СЖО. С другой стороны, громады часто не имеют опыта, квалифицированных кадров, специального оборудования… В проекте нового закона районные администрации по-прежнему определяют потребности населения в социальных услугах, формируют Реестр поставщиков социальных услуг, организуют их предоставление, обеспечивают контроль и координацию деятельности поставщиков, а также проведение мониторинга и оценки качества социальных услуг. При этом аналогичные полномочия предписываются и громадам.

Очевидно, что перед запуском реформы такая раздвоенность полномочий должна быть преодолена. Из всего перечня за районом можно оставить некоторые контрольные функции, но только в строго регламентированном виде, без навязчивой опеки. Кроме того, необходимо определить, какие именно услуги могут оказываться на уровне выше ОТГ: специализированные интернаты, детские учреждения несемейного типа и пр. Это размежевание должно стать одним из краеугольных камней реформы.

Кроме того, важно чётко разделить права и полномочия в треугольнике: управленец — исполнитель — получатель услуг. Спорной в этой связи представляется норма законопроекта о том, что Реестр получателей социальных услуг должны вести те, кто их предоставляет. Для предоставителей, особенно для частных фирм, не очень выгодно иметь дело с тяжёлыми и бедными клиентами. Выявлением лиц в СЖО и включением их в Реестр должны заниматься органы самоуправления, т.е. громады. При этом в новое законодательство следует добавить норму о плановых обследованиях населения в территориальных громадах, наряду с предусмотренным сейчас обращением самого нуждающегося в услугах или других лиц в его интересах. Ведь далеко не каждый нуждающийся в силу болезни, низкой социальной адаптации, психической неадекватности и т.п. готов обратиться за помощью.

Динамика затрат на основные расходные статьи бюджета Украины показывает, что социальная поддержка населения — один из лидеров роста. Источник

При оказании социальных услуг важную роль играют формальные аспекты. Ключевое значение должен иметь индивидуальный план по каждому получателю. В таком документе отображается весь необходимый набор услуг, ресурсы для их предоставления, календарный график. Индивидуальный план становится составной частью договора, чтобы предоставитель помощи не мог от него отступить. К сожалению, пока законопроект упоминает индивидуальный план как возможное, а не обязательное приложение к договору. То есть, перечень мероприятий, установленных при оценке потребности в услугах, может быть не учтён и проигнорирован в договоре.

Сам договор в этой сфере не может рассматриваться как классическое двустороннее соглашение между фирмой, которая предоставляет услуги, и получателем услуг, ведь они не являются равноправными сторонами. Одна из сторон — это человек, страдающий от тяжёлых жизненных обстоятельств, не искушённый в юридических нюансах. В условиях отсутствия настоящего конкурентного рынка предоставления социальных услуг предоставитель может манипулировать при заключении договора таким образом, что существенная часть необходимой помощи не будет предоставлена. Поэтому следует предусмотреть третью сторону договора — представителя громады, который обеспечит включение в договор индивидуального плана.

При создании соответствующего управленческого подразделения в исполкоме громады важно не перенести из района все бюрократические излишества. Здесь реформа должна обеспечить максимальную самостоятельность громады в установлении численности работников, системы стимулирования, распределения обязанностей. Главное — организация работы, контроль и взаимодействие с районным и областным уровнями. А самое сложное — составить бюджетный запрос и выполнять роль главного распорядителя бюджетных средств.

Ключевой фигурой в условиях перехода основной части полномочий к громаде становится специалист по социальной работе (ССР). Фактически он выступает как кейс-менеджер по отношению к клиентам, выявляя нуждающихся в социальной помощи, определяя потребность в услугах и составляя индивидуальный план для каждого. Он заказывает услуги, готовит проекты договоров с исполнителями, осуществляет мониторинг предоставления. В ряде ситуаций он обязан оказать услуги сам до приезда социального работника, например, когда возникла экстренная ситуация (поднять, помыть, накормить и т.п.), когда нужно опекать оставленного без присмотра ребёнка, когда приходится выступить в роли психолога для человека в неадекватном состоянии.

В законодательной базе реформы этому звену должно быть найдено подходящее место. Пока же ССР фактически «завис» между управленческим аппаратом и непосредственными исполнителями услуг, не являясь в чистом виде ни тем, ни этим. Нужна продуманная система финансирования его работы. Если установить твёрдый оклад, это лишит стимулов к улучшению работы и предопределит низкий заработок. Если перевести на хозрасчёт, будет стимулироваться желание «прописывать» как можно больше платных услуг. Возможно, на этапе становления новой системы стоит ввести специальную субвенцию из государственного бюджета для финансирования ССР на основании «подушного» норматива на одного жителя. Скажем, каждый ССР берёт на обслуживание определённое количество жителей громады и заключает с ними договоры. Из полученных по нормативу средств ССР самостоятельно оплачивает труд социальных работников, использование оборудования, проводит расчёты со специалистами других отраслей.

Сколько ангиографов приобрели на Украине за счет средств государственного бюджета в 2017 - 2018 годах. Источник

Много неопределённости возникает вокруг вопроса об организационно-правовом статусе непосредственных исполнителей социальных услуг. В медицине и образовании ключевым направлением реформы стала автономизация, переход от статуса бюджетного учреждения к статусу коммунальных предприятий, которые могут управлять доходами и расходами, самостоятельно строить кадровую политику, вести договорную работу и многое другое. В реформаторских проектах в социальной сфере это направление почему-то практически не обозначено.

Обретение полноценного статуса субъекта хозяйствования будет способствовать появлению нормальной конкуренции между любыми предоставителями услуг: частными, государственными, коммунальными. Это позволит ввести полноценные рыночные механизмы в распределении социального заказа. Но, с другой стороны, смогут ли небольшие структуры в громадах работать как полноценные предприятия, обеспечивать доходы и самоокупаемость? Тем более, уже появились практические прецеденты в медицинской сфере, когда при переходе учреждений в статус коммунальных предприятий стал возникать закономерный вопрос: стоит ли финансировать такие предприятия из общего фонда, если они должны сами зарабатывать деньги?

Обеспечение населения Украины бесплатными лекарствами. Часть 1. Источник

Предстоит ещё «семь раз отмерить». Возможно, следует законодательно прописать форму не просто коммунального, а малого коммунального предприятия для этой сферы с упрощёнными налогообложением и отчётностью, использованием персонала в статусе частных предпринимателей. Не нужно рассматривать как прибыль средства, поступающие в виде безвозвратной финансовой помощи, добровольных пожертвований юридических и физических лиц. При получении средств из других источников бюджетные ассигнования не должны уменьшаться.

Обретение предприятиями сферы социальных услуг статуса субъекта хозяйствования позволит упорядочить систему бюджетного финансирования. На сегодняшний день рынок социальных услуг в Украине активно формируется. Появляется большое количество частных компаний, кооперативов, общественных организаций, индивидуальных предпринимателей, готовых такие услуги оказывать. Все они будут конкурировать за т.н. социальный заказ — бюджетные средства за предоставление услуг. А для проведения прозрачных конкурсов по распределению социального заказа необходимо равенство поставщиков услуг, независимо от формы собственности, поэтому нынешние коммунальные учреждения неизбежно должны стать предприятиями.

Сегодня объёмы социального заказа незначительны. Реформа должна сделать решительный шаг в этом направлении — выделять средства из общего фонда бюджета следует только как оплату социального заказа. Тогда автоматически воплотится в жизнь давно предлагаемый принцип — финансировать не здания, стены, персонал, а предоставление конкретных услуг.

Не решён вопрос о своего рода «сертификации» исполнителей услуг. В проекте нового закона предусмотрен почти заявочный принцип. Требуются только формальные атрибуты: устав, данные об образовании, медицинские книжки, отсутствие задолженности по уплате налогов и т.п. Такой подход вряд ли оправдан, ведь речь идёт о работе с весьма уязвимыми слоями населения. Очень важно исключить проникновение в эту сферу психически неуравновешенных, грубых, нечистых на руку людей. Поэтому представляется целесообразным предусмотреть в законодательстве проверку тех, кто хочет предоставлять соцуслуги, и испытательный срок, в течение которого будут внимательно изучаться отзывы клиентов.

Возвращаясь к системе финансирования оказания социальных услуг, следует отметить, что «реформаторский» законопроект значительно отстаёт по своей новаторской нагрузке от реформы финансового механизма здравоохранения и даже образования. Хотя по аналогии с этими сферами можно обозначить основные модели финансового обеспечения.

В основе первой модели лежит метод оплаты предоставленной услуги. Органы местного самоуправления на основе изучения потребности формируют социальный заказ, проводят конкурсы на его закупку и оплачивают услуги по результатам их предоставления.

Реализация этой модели требует ряда шагов. Нужна стандартизация и унификация расходов путём разработки паспортов всех видов социальных услуг, т.е. установление в соответствии со стандартами ряда параметров для каждой услуги: набора оборудования и ресурсов, лекарств и медицинских препаратов, нормативного времени на оказание услуги и т.д. Следующий шаг — калькуляция стоимости такого «паспортизованного» набора социальных услуг и расчёт единых прейскурантов.

Обеспечение населения Украины бесплатными лекарствами. Часть 2. Источник

Вторая модель базируется на нормативном методе, когда устанавливаются дифференцированные по видам социальных услуг нормативы бюджетного обеспечения на одного человека, что обеспечивает реализацию принципа «деньги ходят за человеком». Рассчитанная по нормативу сумма средств постоянно сопровождает получателя услуг. Если человек находится дома под наблюдением семьи, то эти средства перечисляют ему самому или семье в зависимости от дееспособности. Если лицо находится в доме социальной помощи — пансионате, интернате, хосписе — деньги перечисляют на счета таких заведений. Если за недееспособным человеком по соглашению с ним или с его семьёй следит опекун, то опекун и получает соответствующие средства.

Существенным резервом для укрепления системы предоставления социальных услуг в громадах представляется расширение сферы и условий применения платных услуг. По этому направлению реформа тоже ещё не дошла до окончательных решений. Пока не найдено универсального ответа на самый естественный вопрос: кому платно — кому бесплатно? Проект нового закона предлагает оказывать услуги бесплатно тем, чей среднемесячный доход меньше удвоенного размера прожиточного минимума (сейчас это те, кто получают меньше 3600 грн. (около 9 тыс. руб.) в месяц), а также особам, пострадавшим от торговли людьми.

В действующем правовом поле к категориям, которые имеют право на бесплатные социальные услуги, отнесены граждане, неспособные к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью и не имеющие родных, которые должны обеспечить им уход и помощь; граждане, находящиеся в СЖО в связи с безработицей, бездомностью, стихийным бедствием, катастрофами; беженцы, если среднемесячный доход этих лиц ниже, чем установленный прожиточный минимум; дети и молодёжь, которые находятся в сложной жизненной ситуации.

Для большинства устанавливается т.н. дифференцированная плата, не превышающая 75% среднемесячного совокупного дохода, если человек находится в условиях стационара, и 12% — при оказании услуг на дому.

Главная же проблема установления платности — бесплатности порождается нормой, которая гласит, что социальные услуги сверх объёма, определённого государственным стандартом, предоставляются за плату. Сами стандарты при этом обрекают на доплату почти всех получателей соцуслуг. Основное внимание в стандартах уделено затратам времени на оказание тех или иных услуг: например, сухая уборка квартиры должна занимать 18 минут, а приготовление обеда — 30. В такие нормы уложится разве что Мистер Пропер из телевизионной рекламы!

В процессе подготовки реформы следует создать чёткий механизм по предоставлению услуг на платной основе, отработав способы оценки доходов получателей услуг, а также порядок расчёта оплаты при превышении норм, определённых стандартами. Кроме того, на взаимовыгодной для поставщика и получателей основе можно регламентировать предоставление дополнительных услуг в пакете с теми, которые предусмотрены стандартами. Например, медико-социальную помощь (реабилитационные мероприятия, лечебную физкультуру и т.д.), организацию отдыха и досуга, приготовление пищевых блюд на заказ, обучение работе с компьютерной техникой, воспитательную работу с детьми.

В целом основными направлениями усовершенствования ещё не запущенной реформы сферы социальных услуг представляются её приближение к потребителям, максимальное внедрение рыночных механизмов, повышение ответственности всех участников процесса.


Вы также можете познакомиться с другими материалами пятого выпуска сборника «Украина сегодня» или скачать весь сборник целиком