Тёмная сторона децентрализации

Самой успешной из начатых в последние годы реформ украинцы считают децентрализацию. Об этом говорят социологам и эксперты, и обычные граждане

При общем скептическом настрое населения к нынешней власти и почти всем её действиям децентрализация на самом деле популярна. В августе 2018 г. её поддерживали 43% респондентов Фонда «Демократические инициативы» и Киевского международного института социологии, воспринимали негативно лишь 22%. По сравнению с 2017 годом позитивный баланс отношения к реформе вырос на 5 пунктов.

В украинских СМИ постоянно присутствуют тезисы о значительном росте доходов местных бюджетов в результате децентрализации. По данным министра регионального развития и строительства Украины Геннадия Зубко, за последние 3 года суммарный объём местных бюджетов вырос до 192 млрд. гривен и составляет теперь 51% сводного бюджета страны.

Государство выделило объединённым территориальным громадам (ОТГ) 30 млрд. грн. субвенций на развитие инфраструктуры. Это строительство дорог, создание центров предоставления административных услуг, сети опорных школ с новым образовательным пространством, сети амбулаторий первичной медицинской помощи, центров безопасности граждан.

На многих территориях результаты бюджетной децентрализации видны невооружённым глазом. Это те же дороги, благоустройство, заметное улучшение работы предприятий ЖКХ и коммунального транспорта.

Проявились, однако, и негативные аспекты реформы. Сегодня, в канун президентских и парламентских выборов, чреватых очередной «перезагрузкой» власти, есть смысл внимательнее присмотреться к этим аспектам. Каковы их причины, насколько они опасны, как и что можно скорректировать в ходе децентрализации?

Многие респонденты в ходе социологических опросов заявляют, что в последние годы ощущают резкое снижение качества и доступности услуг в наиболее чувствительных сферах: медицине, социальной защите, образовании. Люди пока не склонны связывать это с децентрализацией и местной властью, однако следует отметить, что значительный объём полномочий в названных сферах перешёл именно к органам местного самоуправления...

Тревожные сигналы подают и эксперты. Исследование VoxUkraine показало, что больше всего выросли доходы городов с населением до 100 тысяч человек. Также заметно вырываются вперёд по росту доходов местного бюджета города западных областей.

Ожидаемо проигрывают малые сёла, которые в рамках ОТГ уже не могут отстоять свои школы и медпункты. «Оптимизация» таких учреждений (за данным термином обычно скрывается упразднение) зачастую незаконна, но пока контролировать решения местного самоуправления фактически некому. Раньше этим занималась прокуратура, которая в ходе реформы была лишена такой функции. Предполагалось передать подобные полномочия префектам — представителям президента в областях. Но соответствующие поправки в Конституцию так и не были приняты, поскольку оказались «в одном пакете» с признанием «особого статуса» неподконтрольных Киеву территорий[1].

В городах-миллионниках ситуация неоднозначная. С одной стороны, их бюджеты выросли с 2014 г. в абсолютных показателях более чем вдвое. С другой, в 2018 году этот рост либо существенно замедлился, либо сменился сокращением (в Харькове). Та же тенденция — и в средних областных центрах.

Получается, что проигравшими (по крайней мере, не выигравшими много) в результате децентрализации остаются средние и крупные города с населением от 100 тыс. человек, а также города восточных регионов, где доминирует тяжёлая промышленность.

Чем обусловлена такая особенность децентрализации в Украине и к чему она может привести? Здесь стоит вспомнить главный документ бюджетной децентрализации — Закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (По реформе межбюджетных отношений)», принятый Верховной Радой и подписанный президентом в последние дни 2014 года. Этот закон радикально изменил отношения между государственным и местными бюджетами.

В местные бюджеты стали поступать:

  • 100% платы за административные услуги и государственные пошлины;
  • дополнительные 10% налога на прибыль;
  • от 2% до 5% налога на подакцизные товары, который стал устанавливаться на местном уровне;
  • налог на недвижимость от 0 до 24 грн. за квадратный метр.

Кроме того, было предусмотрено увеличение поступлений от экологического налога с 35% до 80%, а также дотации на выравнивание фискальной платёжеспособности.

Но одновременно изменились и правила распределения собранного налога на доходы физических лиц (НДФЛ). Раньше в доходы бюджетов городов областного значения поступало 75% сборов этого налога, а сёла, посёлки и города районного значения получали лишь 25% НДФЛ, который уплачивался на их территории. Теперь при создании ОТГ небольшие населённые пункты получили возможность оставлять себе 60% НДФЛ. А вот долю, поступающую в бюджеты крупных городов, уменьшили — до тех же 60%.

Появились и новые методы распределения средств на текущие расходы дошкольного и среднего образования, включая школы-интернаты для сирот и инвалидов, а также здравоохранения — через образовательную и медицинскую субвенции соответственно. Объёмы таких субвенций по областям определяются ежегодно в госбюджете на основе формул, утверждаемых для каждой субвенции Кабинетом министров, и в соответствии с перспективным планом формирования объединённых громад. Для образовательной субвенции эта формула включает, в частности, количество учеников в городской и сельской местности, наполняемость классов. При этом средства соответствующей субвенции могут быть израсходованы на оптимизацию учреждений образования или здравоохранения.

Реформы образования и здравоохранения тоже внесли свою лепту в децентрализацию — к местному самоуправлению перешла ответственность за материально-техническое обеспечение, поддержку инфраструктуры образовательных и медицинских учреждений, оплату труда технического персонала, которая производится за счёт местного бюджета (основным специалистам по-прежнему платит за работу государство). На баланс городов постепенно переводится профессионально-техническое образование.

Может показаться парадоксальным, но за 4 года бюджетной децентрализации в результате всех этих изменений доля собственных доходов местного самоуправления не только не выросла, но формально даже немного уменьшилась по сравнению с дореформенными временами. Так, доля доходов местных бюджетов без трансфертов в принятом сводном бюджете-2019 равна 22% (288,5 млрд. грн. от 1310,8 млрд. грн.), в то время как в 2013 г. она составляла 23,7%, а в 2010 — 25,6%. Запланированная сумма трансфертов составляет при этом 291,5 млрд. грн. и всё ещё превышает собственные доходы местных бюджетов. Поступления в местные бюджеты по отношению к ВВП за постреволюционные годы выросли, но остаются в пределах достижений 2010 — 2013 гг.

При этом на 2019 г. запланировано сокращение медицинской субвенции на 3% в абсолютных объёмах, без учёта инфляции, а также урезание дотаций на содержание образовательных и медицинских учреждений (всё то же материально-техническое обеспечение и оплата труда техперсонала).

К тому же, государство сохраняет большие долги по оплате труда бюджетников — на конец декабря 2018-го из 1 млрд. грн. задолженности учителям Кабмин смог закрыть только 300 млн., переложив остальное на местные бюджеты. В ответе на запрос народного депутата Ирины Констанкевич Министерство финансов пояснило, что причина невыплат зарплат учителям — «неоптимальная и неэффективная сеть бюджетных учреждений», «низкая наполняемость классов» и чрезмерное количество учителей.

Некоторые деятели местного самоуправления из регионов, которые периодически ожидают выплаты долгов из центра, утверждают, что субвенции используются Киевом как инструмент политического давления. Ничего удивительного в таких заявлениях нет: чем больше в бюджете населённого пункта доля субвенций и иной помощи центра, тем больше зависимость местного самоуправления не от своих избирателей, а от чиновников из столицы.

Впрочем, сокращение субвенций не снимет застарелую проблему зависимости местных бюджетов от государственного, а лишь увеличит региональное неравенство и социальную напряжённость. Как уже упоминалось выше, социологи фиксируют заметный рост недовольства граждан качеством медицинского обслуживания, социального обеспечения, образования. Снижается и оценка ситуации в сфере охраны порядка. И всё это — на фоне заметного увеличения расходов местных бюджетов по соответствующим статьям. С 2015 по 2017 гг. такие расходы в сфере образования выросли на 48%, в сфере охраны здоровья — на 37%, а на общественный порядок и безопасность — почти в 2 раза.

Очевидное решение описанных проблем, исходящее из принципа субсидиарности (общественные услуги должны быть оказаны на самом низком и удалённом от центра уровне, на котором это возможно и эффективно), лежит в плоскости предоставления местному самоуправлению возможности более свободного и эффективного формирования доходной части своих бюджетов, включая вопросы администрирования налогов и сборов.

Главным источником доходов местных бюджетов остаётся НДФЛ (около 60% в крупных городах, более 80% — в ОТГ). Заметное место в формировании бюджетов занимают единый налог, земельный налог и арендная плата. Перспективен также налог на недвижимое имущество, отличное от земельного надела, и экологический сбор.

Таким образом, местное самоуправление поставлено в условия, когда оно становится заинтересованным в детенезации экономики. Чтобы эта заинтересованность заработала в полной мере, Киеву достаточно предоставить местным властям необходимые полномочия в области администрирования сборов. Но, к примеру, городской Геокадастр принадлежит вертикали центральной власти, нет у громады доступа ни к базам местных налогов, которые собирает областное подразделение Государственной фискальной службы, ни к другим реестрам, находящимся в управлении центра. Будучи наиболее заинтересованной в поступлении налогов, громада не имеет возможности даже проводить мониторинг.

В Коалиционном соглашении, подписанном парламентскими фракциями ещё в 2014 году, основой для реформы местного самоуправления назван именно принцип субсидиарности. Этот же документ содержит обязательство обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов, закрепление за ними стабильных источников доходов и даже создание муниципальной полиции. Между тем, центральная власть, с одной стороны, не находит достаточно средств на исполнение своих обязательств, и стремится переложить ответственность на местное самоуправление, а с другой — пока что не даёт ему достаточных инструментов ни для зарабатывания денег, ни для сбора налогов, ни для обеспечения правопорядка.

Неудивительно, что наиболее болезненно такая «половинчатая децентрализация» сказывается именно на крупных и средних городах. И это может войти в противоречие с общемировой тенденцией. Из знаменитого доклада McKinsey Global Institute «Urban world: Mapping the economic power of cities» лучше всего известен тезис о 600 городах, генерирующих более 60% мирового ВВП и потому определяющих облик будущего на среднесрочную перспективу. Но кроме этого, в докладе показано, что в ближайшие десятилетия интенсивнее всего будут расти средние и крупные (от 150 тыс. до 10 млн. жителей) города развивающегося мира.

Население 600 крупнейших городов растет на 60 процентов быстрее, чем в мире. Источник

Такое флагманское развитие городских агломераций во многих странах приводит к мысли о том, что они должны иметь иной уровень самоуправления в сравнении с малыми городами и сёлами. Так, например, в Израиле сельские регионы сильнее зависимы от субвенций центра, а города обладают большей свободой. Этот подход даёт возможность общинам крупных агломераций перевести на муниципальный уровень то, что способен контролировать город: решение вопросов экологического контроля, охраны правопорядка, осуществления низовой справедливости через институт мировых судей и, скажем, проведение лотерей, которые могут стать существенным источником доходов местного бюджета.

Подобная корректировка децентрализации в Украине могла бы разблокировать дальнейший ход самой реформы, не вступая в опасную колею усиления областных властей. И, главное, — создать те самые точки инновационного роста экономики, которых так не хватает.

Рекомендуем также познакомиться с обзором ситуации в украинской экономике, основных рисках и перспективах, которые на нее влияют


[1] Сам предлагавшийся механизм не казался совершенным. Префект должен был получить право приостанавливать действие любых актов местного самоуправления в случае, если ему покажется, что они не соответствуют Конституции и законам Украины. Приостанавливать – до решения суда, которого можно ожидать долгие месяцы и даже годы. Таким образом, у префекта появилась бы возможность парализовать работу любого органа местного самоуправления. А вот громада повлиять на префекта не смогла бы никак (Прим. авт.)