Противоречивые победы и экономические вызовы года выборов в Украине

Вторая публикация традиционного квартального мониторинга ситуации в соседней Украине, провозгласившей европейский вектор развития, посвящена экономическому развитию. Наш анализ показывает — по мере улучшения ситуации в стране начинают «закручиваться гайки». Процессы централизации становятся определяющими даже для децентрализации

ЗАМЕДЛЕНИЕ ИНФЛЯЦИИ — ПОБЕДЫ И ПРОБЛЕМЫ

Завершившийся 2018 год «под занавес» принёс украинской экономике сразу несколько неожиданных, но приятных сюрпризов. Во-первых, прирост ВВП впервые после 2011 года превысил трёхпроцентную отметку — предварительная оценка, озвученная президентом Петром Порошенко, составила 3,4%. Во-вторых, индекс потребительских цен «не дотянул» до двузначной отметки, остановившись на уровне 9,8% (декабрь к декабрю), что также является самым низким показателем за последние 5 лет.

Умеренный показатель инфляции хотя и заметно превысил заявленный Нацбанком в начале года таргет, предполагавший диапазон 4-8%, всё же может считаться достижением на фоне ряда существенных проинфляционных факторов. Прежде всего, следует упомянуть активный рост потребительского спроса, связанный с увеличением реальной заработной платы на 12,8% за 11 месяцев прошедшего года. Свою лепту в повышение цен внесло увеличение административно регулируемых тарифов: по данным Нацбанка, они выросли на 18,0%. Дорожавшая на протяжении первых трёх кварталов года нефть «подтягивала» цены на моторное топливо: по данным Госстата, за 10 месяцев оно подорожало на 17,6% и лишь за ноябрь-декабрь подешевело на 7,2%. Инфляционные ожидания субъектов рынка повышали значительные колебания курса гривны (диапазон колебаний на наличном рынке в течение года составил 11%: от 25,98 до 28,83 грн. за доллар США).

Стали ли украинцы жить лучше в 2018 году. Источник

И всё же влияние этих драйверов оказалось весьма ограниченным. Говоря об антиинфляционных факторах, эксперты обоснованно ставят на первое место жёсткую ограничительную политику Нацбанка, который четыре раза за год повышал учётную ставку. Под конец года она установилась на уровне 18%, что при нынешнем показателе инфляции означает реальную стоимость рефинансирования около 7-8%.

Эффективность применения монетарных ограничений для удержания инфляции, движимой, прежде всего, немонетарными и внешними для экономики факторами, остаётся под вопросом. Но высокие ставки кредитования явно тормозили экономическую активность, а значит — ограничивали динамику занятости и доходов, спекулятивное давление на валютный рынок и способствовали спросу на гривну, что способствовало снижению инфляции. В условиях торможения экономической активности избыток потребительского спроса компенсировался увеличением импорта соответствующей продукции (к примеру, готовых пищевых продуктов — на 23,9%, мяса — на 59,1%, овощей — на 42,9%), что не позволяло внутренним производителям завышать цены и ограничивало рост цен на продукты питания показателем девальвации гривны.

При этом разворот тренда цены на нефть в последнем квартале снизил инфляционные ожидания к концу года. Сработал и курсовой фактор: укрепление гривны в ноябре-декабре отыграло часть инфляционного эффекта её высокой волатильности в предыдущие месяцы. Ноябрьское повышение тарифов на природный газ уже не успело оказать системного воздействие на уровень цен 2018 года, а инфляционный эффект последующего повышения тарифов на тепло попадёт уже в статистику начала 2019-го. Зато повышение тарифов умерило потребительские настроения в конце года, что привело к снижению инфляционной динамики в декабре (0,8% к уровню ноября — после 1,9% месячного роста цен в сентябре, 1,7% — в октябре и 1,4% — в ноябре).

Показатель индекса потребительских цен сам по себе плохо применим как для макроэкономического анализа, так и для формирования восприятия обществом текущей ситуации. Выразительность этому показателю придаёт дифференциация изменения цен для разных групп товаров. Действовавшие в украинской экономике в 2018 году факторы привели, прежде всего, к ограничению роста цен на товары не первой необходимости, спрос на которые более эластичен. А вот больше всего подорожали социально значимые продукты питания: стоимость хлеба выросла на 21,5%, овощей — на 27,8%, молока — на 9,2%, причём ускорение роста цен произошло именно в последние месяцы года. Подешевели яйца (на 9,5%), фрукты (на 17,0%) и сахар (на 9,3%). То есть инфляция оказалась наиболее заметной для низкодоходных категорий населения с высокой долей расходов на упомянутые продукты в семейном бюджете.

Воодушевлённый успехами Украины в борьбе с инфляцией, МВФ в начале января обнародовал более чем оптимистичный прогноз: до конца 2019 года показатель инфляции в Украине опустится до 7%, а уже в первом квартале 2020-го войдёт в целевой диапазон 5,0% ±1 п.п. У экспертов подобный оптимизм вызывает определённые сомнения. Уже в первой половине года ценовая стабильность будет атакована сначала последствиями ноябрьского повышения тарифов на газ, а в мае — ещё одним подорожанием газа, на 15%. Эти факторы будут дополнены увеличением с 1 января минимальной заработной платы, а также повышением пенсий части граждан и перерасчётом выплат большинству пенсионеров в марте. Не следует сбрасывать со счётов и общую неопределённость «года выборов»: весьма вероятны прямые «вливания» денег в экономику, которые будут раскручивать потребительский спрос.

В этих условиях Нацбанк вряд ли пойдёт на снижение учётной ставки, следовательно, товарная структура инфляции будет формироваться по образцу предыдущего года с вытекающими из этого отрицательными социальными и политическими последствиями. Необходимость коррекции монетарной политики становится всё более очевидной, но осуществиться она может только в системной связке с совершенствованием политики фискальной, что представляется совсем уж проблематичным в рамках логики предвыборных процессов.

БЮДЖЕТ-2019: ЦЕНТР УСИЛИВАЕТ КОНТРОЛЬ[1]

Основные отличия бюджета-2019 от бюджета-2018. Источник

Недоброй памяти практика принятия бюджета страны чуть ли не в новогоднюю ночь, похоже, окончательно уходит в прошлое. Поданный правительством в сентябре проект госбюджета был своевременно доработан и принят парламентом ещё 23 ноября, а уже в начале декабря подписан президентом. Это позволило вовремя запустить необходимые процедурные процессы, обеспечивающие непрерывность бюджетного финансирования в начале года.

Тем больший интерес представляют изменения, которые претерпел документ с момента подачи его правительством к первому чтению. Надо отдать должное парламентариям — по сравнению с первоначальным проектом доходная и расходная части были увеличены всего на 17,7 млрд. грн., что составило менее 2% их объёма. Не в последнюю очередь такая умеренность была обеспечена Международным валютным фондом, который демонстративно выжидал с принятием решения об открытии программы stand-by до окончательного голосования парламента. Источником дополнительных средств стало повышение ставок рентной платы за добычу нефти и природного газа и экологического налога (вместе это добавило 10,8 млрд. грн.), также были улучшены прогнозы поступлений от налога на прибыль, «импортного» НДС и импортной пошлины.

Наибольшую прибавку (4,4 млрд. грн.) получило Министерство образования — за счёт этого на 10% увеличено финансирование вузов, а также создан Фонд президента по поддержке образовательных и научных программ в размере 1 млрд. грн. Минздрав дополнительно получил 2 млрд. грн., что позволило увеличить финансирование ряда конкретных программ.

Расходы на экономическую деятельность, напротив, уменьшены примерно на 8 млрд. грн. Дополнительный ресурс получило Министерство экономразвития — в первую очередь, на пополнение на 2,8 млрд. грн. уставного капитала концерна «Укроборонпром». Это должно способствовать усилению стимулирующего эффекта для экономики от вынужденного увеличения расходов на оборону. На 700 млн. грн. уменьшился бюджет Минагрополитики на поддержку производителей. Впрочем, в 2018 г. средства по соответствующим программам были выбраны не полностью — из-за отсутствия адекватных механизмов и заинтересованности потенциальных получателей помощи.

Ожидаемые изменения произошли в сфере финансирования регионального развития. Ассигнования Государственному фонду регионального развития уменьшены на 1,4 млрд. грн., вместо этого реанимирована субвенция на социально-экономическое развитие отдельных территорий (4,8 млрд. грн.), представляющая собой, де-факто, «карманный» фонд народных депутатов для работы с избирательными округами. На 200 млн. грн. увеличена субвенция на формирование инфраструктуры объединённых территориальных громад, что связано с ростом численности самих ОТГ.

Существенно изменены некоторые бюджетные процедуры. В частности, несколько поменялись принципы распределения средств Государственного фонда регионального развития. С одной стороны, 500 млн. грн. запланировано выделить на реализацию проектов, представленных общественностью в рамках «Всеукраинского общественного бюджета». С другой, ужесточены требования к отбору проектов: 50% средств теперь должны направляться на реализацию приоритетов экономического роста, которые будут определяться сугубо административно. Также резко расширены полномочия народных депутатов, которым теперь разрешено подавать проекты для финансирования непосредственно в Минрегион.

Динамика дефицита бюджетов Украины с 2010 по 2019 годы. Источник

Централизация произошла и в дорожном строительстве: ассигнования Укравтодору увеличены на 2,9 млрд. грн., зато на 3 млрд. грн. уменьшена автодорожная субвенция местным бюджетам. Вдобавок процедура утверждения объектов для финансирования из средств этой субвенции значительно усложнена. Усиление целевой направленности расходов в образовательной сфере пошло несколько иным путём: общая образовательная субвенция местным бюджетам уменьшена на 1,4 млрд. грн., зато введена целевая субвенция в размере 1,5 млрд. грн. на реализацию мер, направленных на повышение качества образования.

Таким образом, в ходе доработки правительственного проекта госбюджета-2019 произошло усиление централизованного контроля над структурой бюджетных расходов. В условиях незавершённости секторальной децентрализации механизмы эффективного использования средств на местном уровне по-прежнему не сформированы, что создаёт понятные риски. Определённая централизация в краткосрочном периоде может способствовать ограничению «проедания» средств, их расходованию на приоритетные цели. В то же время такие изменения увеличивают долю средств бюджета, подверженных «ручному управлению», что в условиях предвыборного периода может девальвировать стратегическую значимость выбираемых приоритетов.

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ВХОДИТ В НОВУЮ СТАДИЮ

Набирает обороты реформа децентрализации, о которой уже не раз рассказывала «Украина сегодня». За прошедший год значительно выросло число объединённых территориальных громад (ОТГ): по состоянию на январь 2019-го их уже 876. В среднем в одну ОТГ объединились 4,6 прежних территориальных общин (в дореформенный период представленных сельскими или городскими советами), а средняя численность населения одной ОТГ после включения в их состав городов областного значения составила 10289 человек (в середине 2018 г. «средняя» громада насчитывала 8432 жителя).

Премьер-министр Украины Владимир Гройсман в январе объявил о завершении первого этапа реформы. В целом процессы объединения и присоединения завершили 4010 громад, что лишь немногим превышает треть (36,6%) их общего количества по состоянию на 1.01.2015 г., площадь территорий ОТГ составляет 209,6 тыс. км2 или 37,6% общей площади Украины (без учёта неподконтрольных территорий), а доля населения, проживающего в ОТГ, — лишь 25,5%. Впрочем, на заседании Кабмина 23 января премьер посчитал жителей ОТГ вместе с жителями областных центров, что сразу же увеличило их долю до 68%.

Новая система территориального деления Украины. Источник

Пока местное самоуправление существует в двух форматах — ОТГ и прежних территориальных единиц — накапливается ряд противоречий, которые препятствуют полноценной реализации потенциала реформы. Поскольку пока объединение громад происходит на добровольной основе, «карта» ОТГ остаётся мозаичной. Доля населения, проживающего в объединённых громадах (без учёта областных центров), колеблется от 47,0% в Черниговской и 43,9% в Винницкой областях до 10,6% на Харьковщине и 5,7% в Закарпатье. Из 490 районов, в которых созданы ОТГ, лишь в 18 объединёнными громадами охвачены 100% территории. Зато в 99 районах ОТГ не созданы вообще. Поэтому, по словам Гройсмана, главным результатом анонсированного им второго этапа реформы должно стать проведение местных выборов в 2020 году при полном охвате территории страны созданными ОТГ.

Таким образом, децентрализация в Украине входит в принципиально новую стадию — за оставшиеся полтора года предстоит объединиться почти 7 тысячам громад, что в 1,7 раза больше, чем за четыре предыдущих года. Очевидно, что такое ускорение достижимо лишь при переходе от добровольности к жёсткому администрированию данного процесса, в том числе, на основе унификации и стандартизации процедур формирования ОТГ с учётом накопленного опыта. В этих условиях предельно важна чёткая экономическая обоснованность объединения, которая должна гарантировать формирование самодостаточных и способных к устойчивому развитию ОТГ. Лишь в таком случае удастся достичь системного повышения качества жизни граждан и полноценного использования ресурсов регионов.

Необходимо учитывать и возможные «ловушки», которые уже проявлялись в практике децентрализации. Пожалуй, наиболее распространённой из них является чрезмерное увлечение решением наболевших хронических проблем, как правило, связанных с благоустройством в сфере социальной инфраструктуры и строительством дорог. Перекос в сторону долгожданного благоустройства при отсутствии должного внимания формированию привлекательных для бизнеса условий может привести громаду к неспособности содержать собственную социальную сферу. Поэтому один из основных вызовов для избираемых глав ОТГ — научиться верно определять приоритеты развития громады.

Результаты процесса децентрализации по данным правительства В. Гройсмана. Источник

Массовость процесса образования ОТГ будет формировать и массовую потребность в стратегировании их развития, что может привести к шаблонным подходам и автоматическому тиражированию успешных в определённых условиях стратегий. Даже успешные ОТГ сегодня испытывают кадровый голод — форсированное же объединение общин предельно обострит необходимость подготовки качественных управленцев местного уровня, которая на поток в Украине пока не поставлена.

Склонность к «проеданию» потенциальных ресурсов развития может быть парадоксальным образом поддержана «сверху». Если темп децентрализации станет критерием оценки работы региональных властей, у последних возникнет искушение ускорить процесс путём «накачивания» громад средствами из областных фондов и создания «витринных образцов», которые будут экономически несамодостаточны и, к тому же, несамостоятельны в выборе приоритетов развития. А это, в свою очередь, станет способствовать втягиванию громад в ареал влияния региональных олигархических структур, которые попытаются формировать местную децентрализацию «под себя», практически разрушая инклюзивность развития громады и закрепляя её несамодостаточность и диспропорциональность. Поэтому так важно верно определить роль областного уровня в процессе децентрализации, а главное — после её завершения.

Важным средством укрепления дееспособности громад должно стать развёртывание секторальной децентрализации, которая состоит в расширении полномочий местного самоуправления в управлении секторами, функционирующими в общенациональных масштабах. Существенные подвижки уже произошли в управлении сферами здравоохранения, образования, культуры, тогда как энергетика, телекоммуникации, транспорт, публичная безопасность, как правило, сохраняют экстерриториальность на уровне громады. Решения, усиливающие дееспособность ОТГ, должны сочетать правовые, организационно-управленческие и технологические перемены — и они будут составлять основное наполнение следующего этапа реформы децентрализации в Украине.

[1] Автор признателен А.Дешко за помощь в подготовке этого раздела


Рекомендуем также познакомиться с материалами пятого выпуска сборника «Украина сегодня»