«Базовый доход, скорее не заменяет, но дополняет имеющиеся форматы социального обеспечения»

Конференция «Базовый доход: пролог к социальной политике XXI века» состоялась в ноябре прошлого года в НИУ ВШЭ при поддержке фонда Фридриха Эбберта и Экспертной группы «Европейский диалог». Основные выводы конференции мы уже публиковали, а теперь выкладываем расшифровки выступлений ключевых спикеров в рамках специального проекта нашей группы «Безусловный базовый доход». Вторым докладчиком на конференции выступил ведущий экономист и руководитель группы Глобальная практика по социальной защите и рынкам труда Всемирного банка Руслан Емцов, рассказавший о предварительных результатах исследования Всемирного Банка потенциала идеи безусловного базового дохода для развитых, развивающихся и бедных стран

Руслан Емцов: Считаю, нам полезно поговорить о принципах, основах того, как мы подходим к оценке реализации базового дохода, поговорить о том, насколько эта идея приложима к российским реалиям. Все более-менее известные ученые и международные организации как-то отмечаются в тематике базового дохода, подготавливают доклады и публикации. Всемирный банк не является исключением. Мы решили дополнить существующую литературу тем, что посмотрели на место этой идеи в эволюции социальной политики, особенно в странах со средним и низким уровнем развития.

Эта идея закономерно распространилась в Европе, для развитых стран, в Соединенных Штатах, но насколько она имеет будущее в странах со средним уровнем развития?

Презентация Руслана Емцова

ПОЧЕМУ БАЗОВЫЙ ДОХОД СТАЛ ТАКОЙ ПРИТЯГАТЕЛЬНОЙ ИДЕЕЙ?

Я попытался бы обрисовать три основные темы, которые лежат в основе того, почему базовый доход привлекает к себе такое внимание. Первое — несомненно, это изменения на рынке труда. Они связаны с автоматизацией, в частности, недавно подготовили исследование по рынку труда в США, которое показало, что 47% всех профессий, которые существуют в стране, подвержены риску автоматизации и, в принципе, риску замены людей роботами. Это очень серьезное изменение. Мы в нашем докладе о мировом развитии, о котором я уже сказал, пишем о других рисках, связанных с модернизацией занятости и новыми тенденциями на рынке труда. В частности, о том, что стандартная модель занятости, которая связана была с тем, что занятость обеспечивает доступ к целому набору методов социальной защиты, как дохода, так и других форм социального обеспечения, она размывается. Все больше появляется гибких форм, появляются современные платформы, такие как Uber, новые формы вовлечения в рынок труда, которые совсем не связаны ни с какими формами социальной защиты, ни с какими формами социального страхования. В связи с этим возникает вопрос: как же обеспечить людям какие-то минимальные стандарты вовлеченности в эти системы защиты от рисков, которые неизбежны, и которые, на самом деле, нарастают — риски климатических изменений, риски, связанные с глобализацией экономики. На самом деле, они усиливают запрос на какие-то формы деления рисков в обществе.

В последнее время очень активно обсуждается тема о социальной справедливости. Опять марксизм становится модным течением, несмотря на наше скептическое отношение к этой концепции. Мы видим, что повышается запрос на то, чтобы те сверхдоходы, которые возникают в связи с ограничением природных ресурсов, во-первых, и совершенно фантастическим развитием интеллектуальных ресурсов и их оценкой, во-вторых, как обеспечить так, чтобы они распределялись справедливо, и чтобы все члены общества были вовлечены в процесс их экономической валоризации.

Эволюция систем социальной защиты в обществах пришла ко всё бóльшему усложнению, нарастанию многочисленных программ со сложными условиями участия. Эта сложность становится уже препятствием для включения, для того, чтобы все члены общества имели равный доступ к социальной защите. И идея базового дохода, ее третье обоснование и третья инновация — это во многом ответ на те вызовы, которые связаны с фрагментацией существующих систем социальной защиты и с их усложнением, развитием, которое стало препятствием для их собственной эволюции.

Ряд авторов достаточно активно проводит идею базового дохода, поддерживает эту идею, и пишет, что эта идея во многом связана с современными проблемами эволюции, с применением концепции прав человека в реальной политике. Требуются новые ответы на вызовы современности, а существующие формы при всей их сложности не обеспечивают адекватное реагирование на сложность социальных проблем, с которыми столкнулось человечество. Мне кажется, эта дилемма, можем ли мы каким-то способом ответить на те вызовы, которые есть, с помощью базового дохода, является сердцем проблемы, которую мы обсуждаем сегодня.

В нашем исследовании Всемирного банка была проведена попытка структурировать задачу оценки реализуемости идеи базового дохода в конкретных условиях в развивающихся странах. К сожалению, дебаты о базовом доходе в основном европейские, в основном это дебаты развитых стран с очень долгой историей развития общества всеобщего благосостояния. Тем не менее, большая часть человечества живет в других условиях. Политики в других странах тоже обсуждают эту тему. Проблема базового дохода в Индии является одной из самых активно обсуждаемых тем среди политиков этой страны. Поскольку больше 1 миллиарда населения живет в таких странах, то мы не можем оставить в стороне явно существующий запрос на реализацию такой формы социальной политики.

КАК ИДЕЯ БАЗОВОГО ДОХОДА СООТНОСИТСЯ С ТЕКУЩЕЙ ЭВОЛЮЦИЕЙ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ?

Главные проблемы, о которых говорят скептики, сторонники базового дохода — это влияние базового дохода на трудовую активность, на поведение на рынке труда, и на более глобальное социальное поведение. Мы попытались описать основные теории и эмпирические результаты того, как участие в системах социальной защиты влияет на эту специфическую область человеческой активности.

Основная часть нашего доклада связана с тем, что мы пытались оценить последствия введения базового дохода в разных контекстах в странах с разным уровнем развития на социальное неравенство и бедность, учитывая то, как может финансироваться эта форма социальной помощи. Также мы попытались оценить налоговые последствия или ресурсное обеспечение, которое необходимо для реализации разных сценариев.

Существенным вкладом нашего доклада является оценка политической экономии или влияние базового дохода на политические процессы. В частности, очень детальный анализ того, как эта идея соответствует разным идеологическим концепциям и разным взглядам на проведение социальной политики.

Наконец, очень большие усилия Всемирного банка сейчас направлены на понимание того, как в XXI веке технологическая революция меняет экономику. Какие вызовы и возможности возникают в связи с реализацией новых подходов и технологических решений для администрирования и практической реализации разных форм защиты. Мы пишем о платежных системах, информационных системах. Они могут быть и способствующим фактором к реализации базового дохода, но также и как эта идея соотносится с общей эволюцией тех систем, которые складываются в разных странах мира.

Мы описываем позитивные последствия введения базового дохода, но также описываем основные сомнения в том, как эти меры могут влиять на существующие процессы в системах соцзащиты.

Презентация Руслана Емцова

Позитивное воздействие на занятость, позитивное воздействие на решение проблем бедности, социальной включенности, об этом пишут очень многие аналитики и сторонники базового дохода.

Пара слов о сомнениях, возникающих по поводу введения базового дохода. По теме стимулов к труду сегодня будет вестись дискуссия, и проблема во многом эмпирическая. Те пилоты, эксперименты, которые существуют, они не показывают никаких рисков в этом отношении. Но пока это те формы базового дохода, которые не обеспечивают уровень защиты, о котором сторонники этой идеи пишут.

Хотел сказать несколько слов о более политических последствиях. Одно из них — это стимулы к сотрудничеству. Базовый доход обеспечивает такую защиту на индивидуальном уровне, который ослабляет стимулы к активному сотрудничеству наемных работников для того, чтобы противостоять работодателям, и требовать нормальных условий занятости, нормальной заработной платы. Это важный фактор, о котором не следует забывать. Мы знаем, что стандартный контракт со всеми вытекающими последствиями для социального страхования, систем социальной защиты, он размывается. Тем не менее, активное введение такой формы и явное ее использование может ускорить этот процесс и привести не только к снижению стандартов занятости, но и снижению уровня минимальной оплаты труда.

Многие авторы пишут, что опасаются, что такое обеспечение минимального прожиточного дохода может привести к инфляционным последствиям, и к тому, что просто возникнет такая спираль. Все больший уровень защиты, обеспечения минимальных гарантий перейдет к тому, что цены на основные товары, обеспечивающие нормальное существование современных обществ, будут расти довольно быстро, и возникнет гонка между социальными гарантиями и тем уровнем прожиточного минимума, который члены общества могут для себя обеспечивать, чтобы нормально участвовать в социальных процессах.

Базовый доход решает очень важную, ключевую проблему социального контракта или общественного договора, который, на мой взгляд, является ключевой мотивацией того, почему о базовом доходе так активно пишут. Этот новый социальный договор основан на том, что социальная политика из какой-то маргинальной области, социального полагания и решения социальных проблем, становится центральной, и связана с тем, что средний класс, который во многом является пока основным источником средств для социальной политики, тот, кто оплачивал все системы общества всеобщего благосостояния, о которых мы уже говорили, становится непосредственным участником и бенефициаром этого нового общественного договора. При этом те формы базового дохода, которые активно обсуждаются - отход от простых форм, когда всем одинаково платят определенную сумму, и вводятся системы, которые больше связаны с негативным доходом, отрицательным подоходным налогом Милтона Фридмана. Идеи о том, что можно каким-то образом обеспечить участие большинства населения, но при этом исключать сверхдоходные группы из участия в этой системе, очень привлекательны.

Но, тем не менее, надо ответить на базовые вопросы, которые связаны с тем, что должен быть определенный общественный консенсус, кто участвует в базовом доходе, где провести границу, как этот базовый доход должен соответствовать системам социального страхования, особенно пенсионного обеспечения, и как эти возросшие риски климатических изменений, стихийных бедствий, экономических потрясений, которые во многом ликвидированы современной глобальной экономикой, как они будут соответствовать тем запросам на общественные ресурсы, которые реальный базовый доход предъявляет? Останутся ли деньги на такие новые формы соцзащиты, которые необходимы для общества, для ответа на эти современные риски?

КАК БАЗОВЫЙ ДОХОД ПОЗВОЛЯЕТ МОЖЕТ ОТВЕТИТЬ НА ГЛОБАЛЬНЫЕ РИСКИ?

Первое. Поскольку мы представляем Всемирный банк, для нас ответ на то, насколько новая идея социальной политики является полезной, определяется тем, насколько она позволяет решить проблему бедности и проблему социальной исключенности. Мы видим, что ответ на этот вопрос, он неоднозначный, зависит во многом от контекста. Во многом идея базового дохода позволяет нам думать о том, а те административные меры реализации социальной политики, которые есть, способны ли они охватить маргинальные слои населения, вовлечь всех членов общества в новую систему социальной защиты? Если да, если система готова, допустим, если система готова ответить на вызов полной вовлеченности всех членов общества в эту систему социальной политики, то тогда эта система может быть продуктивной. А если в таких случаях, когда, допустим, Мозамбик, одна из стран, которая участвует в нашем исследовании, просто физически административно не существует ресурсов и возможностей обеспечить такое 100%-ое включение, то, возможно, эта идея является не слишком актуальной.

Что мы видим? Во многих развивающихся странах проблема развития и социальной защиты связана не столько с недостатком физической воли, сколько с недостатком ресурсов, запросов на государственные ресурсы с точки зрения образования, развития человеческого капитала, с тем, что обеспечение разумного и нужного базового дохода, возможно, оттянет на себя те ресурсы, которые хотелось бы использовать для других целей человеческого развития.

Презентация Руслана Емцова

Способен ли базовый доход преодолеть тенденцию к фрагментации, к чрезмерному осложнению существующих систем соцзащиты? Да, здесь есть определенный потенциал, и во многом это запрос, который следует решать… Ответ на этот запрос лежит в прикладных исследованиях в политической экономии, в том, насколько общество готово объединяться, унифицировать, заменять уже существующие чрезвычайно сложные системы достаточной простой и понятной для всех членов общества формой поддержки дохода. Поможет ли это укрепить социальную стабильность? Главный вопрос. Может ли это изменить общественный договор? Я уже говорил об этом, это главный вопрос современности. Возможно, те страны, которые возьмут на себя смелость и станут странами, которые реализуют эту идею на практике, ответят на этот вопрос и покажут, действительно ли потенциал социальной инновации, объявленный сторонниками этой идеи, действительно ли его можно реализовать в жизни.

Мы видим, что универсальные правила о том, каким он должен быть, кому его надо предоставлять, скорее всего, не нужны, потому что идея крайне политизированная, и будет реализовываться в уже существующих политических контекстах, и навязывание каких-то стандартов здесь является преждевременным.

Следующий слайд № 9 говорит о том, как мы пытаемся оценить эффекты введения базового дохода в 10 странах, в которых мы проводим это исследование. Эти страны очень разнообразны, такие как Мозамбик, Чили, Южная Африка, Индия, Россия, Казахстан, то есть страны с очень разным уровнем развития, находящиеся на разных этапах эволюции систем социальной защиты. Мы подходим к этому как к экономической задаче, когда мы смотрим на реальные экономические эффекты для разных групп населения от объединения разных существующих мер системы, единый базовый доход, и каких-то дополнительных, которые можно направить на то, чтобы этот базовый доход довести до разумного уровня.

ШЕСТЬ СЦЕНАРИЕВ ВВЕДЕНИЯ БАЗОВОГО ДОХОДА

Презентация Руслана Емцова

Мы смотрим на существующую систему и ее результаты. Смотрим на то, как мы могли бы перераспределить всю существующую социальную помощь как базовый доход. Смотрим на возможное увеличение этой системы для того, чтобы либо обеспечить всем прожиточный минимум, либо хотя бы закрыть дефицит бедности. И мы оцениваем это по сравнению с идеальным адресным пособием, которое позволит существующие ресурсы перераспределять малоимущим или уязвимым слоям населения.

В тех 10 странах, в которых мы провели наше моделирование, перераспределение существующих средств, объединение существующих выплат в единое базовое пособие, плюс доведение его до какого-то разумного уровня, которое обеспечивает действительно улучшение уровня малоимущих и малообеспеченных, это очень существенные ресурсы. Мы говорим от 3% до 50% валового внутреннего продукта.

Впоследствии результатом станет то, что наложив новый дизайн на существующие системы, мы видим, что не только есть те, кто выиграет от этого. Есть достаточно большая группа, которая проиграет, кто платит налоги, прямые, непрямые, есть достаточно большая группа среди малоимущих, которая потеряет от введения такого единого пособия. Мы не хотим причинить вред людям введением базового дохода взамен существующим программам. Мы видим, что это скорее не замещающая форма, а дополняющая форма. Во многом это связано еще с политической экономией. Существуют группы, которые заинтересованы в существующих системах социальной помощи, соцзащиты, и, скорее всего, компромисса можно достичь, строя базовый доход как дополнение, как надстройку над теми системами, которые уже есть.

Презентация Руслана Емцова

Мы видим потенциал введения социального дохода в настоящее время там, где есть достаточно регрессивные системы социальной помощи, большие ренты природных ресурсов, или инновации, базовый доход там является действительно многообещающей формой изменения социальной политики. В других странах пока мы не видим практической формы реализации этого дохода, который бы не привел к существенным негативным социальным последствиям, или не привел бы общественные ресурсы и общественные финансы к кризисному балансу.

В современной системе России население сталкивается с крайне усложненной формой социального обеспечения. Существуют буквально сотни разных форм социальной помощи, которые делают в принципе одно и то же — они платят очень маленькие деньги — десятки, сотни рублей, — используя очень сложные механизмы оценки нуждаемости, потребностей, которые есть у разных групп. В реалиях разные сотни программ бенефициары видят как единый трансферт, который попадает на банковский счет или на их карточку. И они даже не понимают, почему получают те или иные суммы. Значительная часть малоимущих людей — по оценкам Росстата 15%, по нашим оценкам гораздо больше — исключены из системы социальной поддержки. Они не понимают этой системы, у них нет необходимых документов, они не имеют доступа к ней. Что показывает, что даже такая развитая система, которая, казалось бы, открыта для всех, не обеспечивает полного охвата. Простая идея базового дохода, что я как член общества имею право на получение определенной значимой суммы, размер которой я знаю заранее, может помочь с включением этих исключенных групп.

И мы видим также, что попытки повысить адресность, улучшить адресность, перенаправить функции на бедные слои населения, пока не увенчались успехом. И проделана большая работа для понимания того, какие политические проблемы, какие политические силы были препятствием для такого ресурсного момента. Возможно, идея базового дохода позволит преодолеть этот критический тупик, который мы увидели с попытками перенаправить существующие немалые средства, которые есть у России, на помощь тем, кто действительно нуждается.

Еще наши исследования в трех регионах России — мы работаем с Министерством финансов сейчас для оценки потенциала реформирования систем соцзащиты (это Республика Коми, Ленинградская и Волгоградская области), — мы провели достаточно детальное обследование и оценку того, как население относится к разным идеям реформирования соцзащиты. Мы видим, что люди, в принципе, позитивно относятся к тому, что наша система — система, которая перераспределяет социальную помощь по заслугам, а не по нуждаемости. И мы не видим сейчас запроса для такого радикального изменения социального общественного договора. И это большая проблема, которую сторонники базового дохода должны обдумать, понять, действительно ли это потенциал изменения общественного контракта.

Если мы все-таки сосредоточим наши усилия на усилении адресности, постепенном улучшении тех мер поддержки нуждаемости, которые есть, и перераспределении ресурсов в этой области, все это окажется гораздо менее затратным, и приведет к гораздо более сильным изменениям в общественном благосостоянии, чем такое простое и, казалось бы, ясное изменение общественного договора на основе базового дохода.


Рекомендуем также познакомиться с выступлением другого спикера конференции — члена «Европейского диалога» и профессора НИУ ВШЭ Евгения Гонтмахера, рассказавшего о мифах, окружающих базовый доход, преимуществах, которые он может дать и об обязательных условиях внедрения этой системы