Миграционная политика ЕС после начала кризиса беженцев 2015 года

Граждане 26 стран-членов назвали миграцию главным вызовом для ЕС. В разгаре борьбы за формирование новой повестки победитель конкурса «Россия, Европа, мир» Наталия Аскерова проанализировала процесс реформирования миграционной политики ЕС с 2015 года. Оценив результаты реформ и причины противоречий, она предлагает свое нетривиальное решение

Миграционный кризис в Европе 2015 г. стал одним из ключевых событий в современной истории развития европейской интеграции. Несмотря на то, что страны-члены Европейского союза и ранее сталкивались с миграцией из других регионов, нынешний кризис является особенно острым не только ввиду масштабности миграционных потоков, но и ввиду изменения характера миграции и роста числа так называемых соискателей убежища. Согласно статистике Международной организации по миграции, 90% иммигрантов, прибывших на территорию Греции в течение 2015 года, являются выходцами из Сирии, Афганистана и Ирака, то есть стран, где в настоящее время ведутся боевые действия и наблюдается политическая и социальная нестабильность.[1]

В результате, традиционная европейская система мер в области миграции оказалась неэффективной для регулирования современных миграционных процессов, происходящих на территории ЕС. До начала массового притока беженцев в 2014-2015 гг. роль основного регулятора миграционной политики ЕС исполняла Дублинская система, согласно которой беженцы распределялись по принципу «страны первого въезда». Благодаря этому правилу, удавалось предотвратить ситуацию, при которой беженец может подать заявление сразу в несколько стран ЕС и получить убежище в наиболее подходящей для него стране. Дублинское соглашение, таким образом, четко определяло страну, ответственную за рассмотрение заявки на убежище. Данная система, однако, показала свою нежизнеспособность после начала кризиса 2015 г., когда основное миграционное бремя легло на пограничные страны ЕС, в первую, очередь, на Грецию, Италию и Венгрию. Более того, в результате массового притока мигрантов, под ударом оказалась Шенгенская зона, ввиду наличия опасности свободного, бесконтрольного передвижения незарегистрированных мигрантов внутри ЕС. По словам венгерского премьер-министра В. Орбана, в случае, если Европейский союз не найдет надлежащего решения современного миграционного кризиса, «Шенгенскому соглашению наступит конец».[2] Неспособность Дублинской системы предложить более справедливый критерий распределения мигрантов внутри ЕС, а также угроза существованию Шенгенского соглашения привели к обострению разногласий между странами-членами по этому вопросу.

Если говорить о позициях стран Европейского союза по вопросу о распределении мигрантов, можно выделить следующие позиции. Традиционные члены ЕС, главным образом, Германия, придерживаются мнения, что в кризисных ситуациях члены Европейского союза всегда должны руководствоваться европейскими ценностями, которые были положены в основу европейской интеграции. В ситуации, когда пограничные страны в наибольшей степени испытывают на себе миграционное бремя, другим странам ЕС необходимо руководствоваться принципами солидарности и справедливого распределения ответственности. Исходя из этого, Германия в 2015 году объявила о прекращении действия Дублинских соглашений и начале «политики открытых дверей» в отношении беженцев, что в значительной мере помогло перераспределить миграционную нагрузку и облегчить ситуацию в пограничных странах. Другая группа стран, в первую очередь, «Вышеградская группа» и страны Балтийского региона, напротив, выступают за ограничительную политику в отношении беженцев, в частности, из-за опасений роста нелегальной миграции. Согласно данным статистической службы «Евростат», в 2015 году такие страны как Латвия, Венгрия и Польша отказали в предоставлении убежища в 80% случаев, в то время как Эстония, Литва и Португалия не предоставили статус беженца ни одному соискателю.[3] Подобная позиция обусловлена не только опасениями роста преступности и террористической угрозы, но и недостаточным уровнем экономического развития и нехваткой ресурсов для размещения большого числа беженцев.

В результате, внутри Европейского союза наблюдаются серьезные противоречия по вопросу об эффективном распределении иммигрантов между странами-членами. В то время как лидер европейской интеграции Германия выступает за проявление инициативы со стороны стран-членов ЕС, страны Центральной и Восточной Европы занимают преимущественно скептическую позицию в этом отношении и не готовы брать на себя ответственность за размещение беженцев на своей территории. Более того, разногласия на политическом уровне сопровождаются ростом право-популистских настроений как в обществе, так и в политике, что проявляется в массовой популярности таких партий, как «Альтернатива для Германии», которая в 2017 году заняла третье место на выборах и впервые вошла в парламент, «Фидес», лидер которой В. Орбан на данный момент занимает пост премьер-министра Венгрии, «Лига Севера» в Италии или «Национальный фронт» во Франции. В результате, Европейский союз сталкивается не только и не столько с миграционным кризисом, сколько с кризисом европейской интеграции, которой в большей степени угрожает именно рост ультраправых настроений среди населения. Общий рост террористической угрозы, выражающийся в неоднократных атаках со стороны выходцев из неевропейских стран, еще более способствует нарастанию популистских настроений в Европе.

Неэффективность Дублинской системы, разногласия между странами-членами по вопросу о распределении мигрантов, недовольство населения действиями властей и, как следствие, рост популярности ультраправых настроений в Европе стали главными причинами, обусловившими необходимость изменения подхода ЕС к политике в отношении беженцев и реформирования всей системы миграционного законодательства. В период с 2015 по 2018 гг. наблюдаются попытки стран-членов Европейского союза выработать общий план действий по преодолению негативных последствий миграционного кризиса.

Если анализировать ход событий, можно выделить два этапа в процессе реформирования миграционной политики ЕС. В качестве первого этапа можно выделить период с апреля по октябрь 2015 года, когда впервые был применен термин «кризис» в отношении ситуации с беженцами и приняты меры первой необходимости для преодоления негативных последствий массовой миграции и предотвращения возможности эскалации кризиса. Именно в апреле 2015 г. в Средиземном море произошла серия морских катастроф, в результате которых затонули суда, перевозившие несколько тысяч мигрантов из Северной Африки. Эти события стали первым импульсом к принятию мер реагирования на миграционные проблемы. Ключевым явлением этого периода можно обозначить утверждение программы «10 пунктов» по результатам встречи министров иностранных дел стран ЕС в Люксембурге 20 апреля 2015 года. Основной целью данной программы являлось принятие экстренных мер по спасению мигрантов в Средиземном море и выделение дополнительных средств на проведение спасательных операций, а также согласование повышенных мер в сфере безопасности, что включало обязательное снятие отпечатков пальцев у всех мигрантов, прибывших на территорию ЕС, а также ускоренный процесс депортации нелегальных мигрантов или тех, кому было отказано в убежище. Кроме того, уже в апреле, на внеочередном заседании Европейского совета, была впервые обсуждена возможность начала переговоров с третьими странами для совместного решения миграционной проблемы, в частности, с Турцией и африканскими государствами. Совместный план действий с третьими странами был согласован в ноябре того же года: на саммите по вопросам миграции в Валетте, на котором лидеры ЕС и стран Африки подписали соглашение о совместных действиях в области миграции, а также в рамках Плана действий ЕС-Турция, нацеленного на приостановлении миграционного потока в Европу и борьбу с нелегальной миграцией. В целом, меры ЕС в рамках данного периода можно охарактеризовать как реагирование на текущие проблемы и поиск возможных путей и стратегий для разрешения миграционного кризиса.

Период с конца 2015 г. и до конца 2017 г. можно обозначить как второй этап реформирования миграционной политики, когда решения принимались на долгосрочную перспективу, не столько с целью решения текущих задач, сколько с целью создания более эффективной системы миграционного законодательства на общеевропейском уровне в целом. В этот период было не только заключено итоговое соглашение ЕС с Турцией по вопросу о мерах в отношении нелегальных мигрантов (18 марта 2016 г.), но и утверждено положение о реформировании общеевропейской системы предоставления убежища (Common European Asylum System), что, в числе прочего, включало преобразование Дублинской системы (4 мая 2016 г). В результате, были установлены официальные рамки для сотрудничества с третьими странами, в первую очередь, с Турцией, через которую проходит главный миграционный маршрут в Европу, а также предложены реформы, включающие в себя ускоренную процедуру рассмотрения заявок соискателей, закрепление мигрантов за одной страной и предотвращение попыток их перемещения внутри ЕС, а также основные меры по интеграции беженцев, в том числе, и на рынок труда. Кроме того, Европейской комиссией был принят так называемый список «безопасных стран» с целью ограничения миграции из тех регионов, где непосредственно не ведутся боевые действия и отсутствует реальная угроза для жизни. На практике это означает, что заявки на убежище из таких стран, как Албания, Македония, Черногория, Сербия, Турция, Босния и Герцеговина и Косово стали рассматриваться по ускоренной процедуре.[4] Наконец, 3 февраля 2017 г. была принята «Мальтийская декларация» по миграции, основные положения которой затрагивали внешние вопросы, такие как борьба с нелегальным ввозом мигрантов и торговлей людьми, оказание помощи в период возвращения мигрантов на родину, а также сотрудничество с Ливией в сфере контроля за миграционными маршрутами и поддержка сотрудников ливийской береговой охраны. Основное внимание в рамках данного документа уделено Центрально-Средиземноморскому пути, по которому за один только 2016 г. в ЕС прибыло более 180 тыс. мигрантов.[5]

Оценивая результаты второго этапа, можно сделать вывод о том, что после 2015 г. наблюдается стремление ЕС выработать определенную долгосрочную стратегию действий, которая была бы способна не только преодолеть нынешний кризис, но и создать более эффективные правовые рамки для регулирования миграционных процессов на территории ЕС в дальнейшем. Очевидно, что нынешний процесс миграции в Европу оказал серьезное воздействие не только на внутреннее развитие стран-членов ЕС, но и на политическую дееспособность Европейского союза как наднационального органа и, следовательно, потребовал внесения фундаментальных изменений в существующее законодательство. От того, насколько эффективно ЕС сможет справиться с нынешним кризисом зависит дальнейшая жизнеспособность Европейского союза как интеграционной группировки.

Согласно данным агентства Frontex, к 2018 г. масштабы нелегальной миграции сократились почти на 90%, по сравнению с 2015 г

Что касается реальных итогов реформирования миграционной политики ЕС, к настоящему моменту можно выделить следующие результаты. Во-первых, удалось укрепить контроль за внешними границами и существенно сократить число нелегальных мигрантов, прибывающих в ЕС: согласно данным агентства Frontex, к 2018 г. масштабы нелегальной миграции сократились почти на 90%, по сравнению с 2015 г. Кроме того, благодаря введению списка «безопасных стран», удалось ограничить возможности для получения убежища гражданам из относительно безопасных регионов, что помогло сконцентрировать основные усилия ЕС на предоставлении помощи беженцам из Сирии, Ирака, Афганистана и других стран, где внутриполитическая ситуация несет в себе реальную угрозу для жизни. Значительно уменьшить поток мигрантов, направляющихся в Европу, помогли и договоренности с третьими странами, в первую очередь, с Турцией и Ливией, которые взяли на себя часть ответственности за предоставление помощи беженцам. Несмотря на противоречия, имевшие место в ходе переговоров с Турцией по вопросу о миграции, уже через месяц после заключения соглашения ЕС-Турция 2016 г. можно было наблюдать положительные изменения. Согласно данным Европейской комиссии, если в феврале 2016 г. в ЕС прибыло более 56 тыс. соискателей убежища, то в течение 30 следующих дней после заключения соглашения их число уже составило 7,8 тыс. иммигрантов.[6] Следовательно, можно говорить о положительном влиянии реформ в области миграционной политики, проведенных Европейским союзом за последние четыре года. Помимо ограничения миграционных потоков и сокращения числа нелегальных мигрантов, были достигнуты и другие результаты, в частности, ускорена и оптимизирована процедура рассмотрения заявлений на убежище, что помогло за сравнительно короткий период времени обработать большое количество заявок и в случае отказа, обеспечить быструю депортацию иммигрантов на родину. Помимо этого, были выделены средства на проведение интеграционных программ для беженцев с целью обеспечения их интеграции не только в общество, но и на рынок труда. В этой области также наблюдаются положительные сдвиги: в Германии, например, по состоянию на январь 2017 г. на рынке труда были официально заняты 129 тыс. мигрантов, что на 45% превысило показатели предыдущего года.[7]

Тем не менее, ответ Европейского союза на миграционный кризис 2015 года также имеет и слабые стороны. Статистические данные свидетельствуют о росте преступности среди беженцев в ЕС. Согласно изданию Der Spiegel, доля беженцев среди подозреваемых в изнасиловании в 2016 г. являлась самой высокой среди других социальных групп и составила 33%.[8] Кроме того, в последние годы растет число террористических актов и других тяжких преступлений, совершаемых иммигрантами в разных городах Европы. Помимо проблем в сфере безопасности, наблюдаются и другие нерешенные проблемы, например, медицинского характера. Исследователи из Ганновера выяснили, что многие из прибывающих в Германию беженцев оказались не привиты и не имеют сертификат о прохождении вакцинации (60-70%).[9] В результате, многие среди мигрантов оказались носителями таких болезней, как туберкулез, корь и гепатит Б. В особенности, отмечают исследователи, с массовым притоком мигрантов увеличилось число заболеваний гепатитом Б. В рамках исследования были опрошены 793 беженца, прибывших в лагеря первичного приема в августе 2017 г., в результате чего было выяснено, что уровень заболеваемости гепатитом Б среди беженцев почти на 2,5% выше, чем среди населения Германии.[10] Что касается интеграции на рынок труда, если в Германии наблюдается положительная динамика в этой сфере, то другие страны ЕС сталкиваются с негативными тенденциями, вызванными такими причинами, как недостаточный уровень квалификации беженцев, наличие языкового барьера или иждивенчество. Согласно данным статистической службы «Евростат», в ЕС средний уровень безработицы среди мигрантов на 10% выше, чем среди граждан ЕС, в то время как число мигрантов, подвергающихся социальной изоляции, в среднем на 25% превосходит число граждан ЕС.[11];[12]

Ежемесячный приток нелегальных иммигрантов в Европу и соотношение мест прибытия

Таким образом, можно сделать вывод о том, что политический ответ Европейского союза на кризис беженцев 2015 года имеет как преимущества, так и недостатки. К числу последних относится неспособность урегулировать разногласия между странами-членами ЕС по вопросу о распределении мигрантов, так как некоторые страны продолжают занимать жёсткую позицию в отношении беженцев и не готовы идти на уступки, как, например, в случае с правительством Венгрии. Данный фактор, а также внутренние проблемы, возникающие в связи с массовой миграцией (такие как рост преступности и проблема интеграции), способствуют усилению недоверия общества по отношению к институтам ЕС и стимулируют рост право-популистских настроений, подрывая, таким образом, основы функционирования Европейского союза.

По мнению автора работы, ключевой проблемой при решении европейского миграционного кризиса является неспособность эффективно распределить квоты на мигрантов между странами-членами. Принимая во внимание уже имеющиеся достижения Европейского союза в области миграционной политики, автор статьи предлагает следующие рекомендации для дальнейшего усовершенствования данной системы и повышения ее эффективности в решении миграционной проблемы.

В качестве механизма распределения квот на мигрантов представляется возможным предложить систему торговли квотами на беженцев, в рамках которой применяется рыночный механизм для распределения мигрантов по странам. Подобный механизм позволяет каждой стране выбрать наиболее подходящий для себя вариант: либо размещать беженцев на своей территории, обеспечивая их необходимой помощью, либо, в случае нехватки ресурсов для их надлежащего размещения, обеспечивать финансовую поддержку тем странам, которые вместо них принимают к себе беженцев. Таким образом, если государство не готово брать на себя прямую ответственность за размещение мигрантов, оно обязано оказывать материальную и финансовую помощь другим странам, что позволит добиться справедливости при распределении миграционного бремени между странами. Каждая страна-член ЕС также вправе комбинировать обе возможности — к примеру, разместить в своей стране меньше беженцев, чем положено по квоте, но выделить дополнительные средства для других стран, которые перераспределили часть мигрантов себе. Кроме того, размер финансовой помощи может варьироваться в зависимости от уровня экономического развития и среднего дохода на душу населения той или иной страны. По такому принципу, финансовая помощь, выделяемая, например, Финляндией будет значительно выше, чем помощь от Эстонии или Болгарии. При распределении мигрантов важно также учитывать потребности каждой отдельной страны: например, направлять трудовых мигрантов в те страны, где существует нехватка рабочей силы.

Предложенная система обладает рядом преимуществ, так как позволяет странам самостоятельно решать, каким образом вносить вклад в решение миграционного кризиса и для каких категорий беженцев открывать границы. Гибкий механизм не только поможет добиться определенного консенсуса по вопросу о распределении мигрантов между странами-членами, но и будет способствовать более эффективной интеграции мигрантов в принимающее общество, так как система будет учитывать потребности данного общества и страны в той или иной категории мигрантов.


Литература и источники:

  1. ЕС в рамках борьбы с миграционным кризисом решил активнее помогать Ливии // РИА Новости. 03.02.2017. URL: https://ria.ru/20170203/1487150266.html
  2. Bushak L. Hepatitis B Infection High Among Unvaccinated Refugees // Medical Daily. 16.04.2016. URL: http://www.medicaldaily.com/public-health-hepatitis-b-germany-refugees-382207
  3. Doering S. Is there Truth To Refugee Rape Report? // Der Spiegel. 17.01.2018. URL: http://www.spiegel.de/international/germany/is-there-truth-to-refugee-sex-offense-reports-a-1186734.html
  4. European Commission, An EU ‘Safe Countries of Origin’ List, 2015. URL: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/2_eu_safe_countries_of_origin_en.pdf
  5. Eurostat, Development of activity rates for the population aged 20-64 in 2008-2017, 2018. URL: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Migrant_integration_statistics_–_labour_market_indicators
  6. Eurostat, Migration integration statistics — at risk of poverty and social exclusion, 2018. URL: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Migration_integration_statistics_-_at_risk_of_poverty_and_social_exclusion
  7. Havlova R., Tamchynova K. The Uncertain Role of the EU Countries in the Syrian Refugee Crisis // Insight Turkey. 2016. Vol. 18. № 85–106 pp.
  8. IOM, Mixed Migration Flows in the Mediterranean and Beyond: Compilation of Available Data and Information, Reporting Period 2015 (Geneva: IOM, 2016), URL: iom.int/sites/default/files/situation_reports/file/Mixed-Flows-Mediterranean- and-Beyond-Compilation-Overview-2015.pdf.
  9. Migrant crisis: EU-Turkey deal is ‘working’ // BBC News. 24.04.2016. URL: https://www.bbc.com/news/world-europe-36121083
  10. World Education Services, Lessons From Germany's Refugee Crisis: Integration, Costs, and Benefits, Reporting Period 2017. URL: https://wenr.wes.org/2017/05/lessons-germanys-refugee-crisis-integration-costs-benefits

Примечания

[1] IOM, Mixed Migration Flows in the Mediterranean and Beyond: Compilation of Available Data and Information, Reporting Period 2015 (Geneva: IOM, 2016), URL: www.iom.int/sites/default/files/situation_reports/file/Mixed-Flows-Mediterranean- and-Beyond-Compilation-Overview-2015.pdf.

[2] Havlova R., Tamchynova K. The Uncertain Role of the EU Countries in the Syrian Refugee Crisis // Insight Turkey. 2016. Vol. 18. № 2. P. 92.

[3] Havlova R., Tamchynova K. Op. cit. P. 86.

[4] European Commission, An EU ‘Safe Countries of Origin’ List, 2015. URL: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/2_eu_safe_countries_of_origin_en.pdf

[5] ЕС в рамках борьбы с миграционным кризисом решил активнее помогать Ливии // РИА Новости. 03.02.2017. URL: https://ria.ru/20170203/1487150266.html (дата обращения: 02.12.2018).

[6] Migrant crisis: EU-Turkey deal is ‘working’ // BBC News. 24.04.2016. URL: https://www.bbc.com/news/world-europe-36121083 (дата обращения: 02.12.2018).

[7] World Education Services, Lessons From Germany's Refugee Crisis: Integration, Costs, and Benefits, Reporting Period 2017. URL: https://wenr.wes.org/2017/05/lessons-germanys-refugee-crisis-integration-costs-benefits

[8] Doering S. Is there Truth To Refugee Rape Report? // Der Spiegel. 17.01.2018. URL: http://www.spiegel.de/international/germany/is-there-truth-to-refugee-sex-offense-reports-a-1186734.html (дата обращения 05.12.2018).

[9] Bushak L. Hepatitis B Infection High Among Unvaccinated Refugees // Medical Daily. 16.04.2016. URL: http://www.medicaldaily.com/public-health-hepatitis-b-germany-refugees-382207 (дата обращения: 22.11.2018)

[10] Ibid.

[11] Eurostat, Development of activity rates for the population aged 20-64 in 2008-2017, 2018. URL: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Migrant_integration_statistics_–_labour_market_indicators

[12] Eurostat, Migration integration statistics — at risk of poverty and social exclusion, 2018. URL: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Migration_integration_statistics_-_at_risk_of_poverty_and_social_exclusion


Все публикации о конкурсе «Россия, Европа, мир» — на нашем сайте