Главное правильно поставить задачу: ради чего внедряется базовый доход

Конференция «Базовый доход: пролог к социальной политике XXI века» состоялась в ноябре прошлого года в НИУ ВШЭ при поддержке фонда Фридриха Эбберта и Экспертной группы «Европейский диалог». Основные выводы конференции мы уже публиковали, а теперь выкладываем расшифровки выступлений ключевых спикеров в рамках специального проекта нашей группы «Безусловный базовый доход». Юрий Кузнецов, заместитель главного редактора журнала «Экономическая политика», рассказал о том, чем, на самом деле, является базовый доход, почему им заинтересовалось правоцентристское, а вовсе не левое правительство Финляндии, и какие нужно искать альтернативы

Если отвлечься от идеологических утопических суждений, то базовый доход — это вид социальной страховочной сетки. Это социальная помощь, а не перераспределительный механизм. Конечно, он предполагает некоторое перераспределение, как и любое участие государства в чем-либо, но, тем не менее, по своей философии и по сути это страховочная сетка. То есть это помощь тем, кому трудно, а не попытка прижать богатых и приподнять бедных.

Если его внедрить базовый доход в чистом виде, то есть как выплату всем одинаковой суммы, воздействует, прежде всего, на неравенство между сравнительно низкодоходными группами. Надо понимать, что нынешняя система социальных пособий создает определенный паттерн распределения благ, как в денежной форме, так и в неденежной. И если внедряется базовый доход, то этот паттерн сильно меняется: одни проигрывают, другие выигрывают, это очевидно. Более того, в нем самом запаяны серьезные механизмы изменения соотношения разных групп богатства и статуса.

Например, если базовый доход внедряется полностью, в чистом виде и заменяет собой пособие на оплату квартиры, которое, кстати, есть в Финляндии и во многих других западных странах, то это сразу создает мощный стимул к изменению расселения, причем именно среди низкодоходных групп. Именно поэтому в финском эксперименте и в предлагаемом проекте пособие на оплату квартиры было исключено. Его не заменяют базовым доходом. Политически это очень сильная социальная сдвижка.

Влияние базового дохода на неравенство неравнозначно и разнонаправленно. В одних аспектах неравенство может расти, в других уменьшаться.

ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА

У современного социального государства есть две большие группы проблем. Одна проблема глобальная — это его финансовая нежизнеспособность в долгосрочном плане. Это не секрет, это обсуждается давно на самых высших уровнях, просто политики про это не говорят. А люди даже уровня руководителей центральных банков и министров финансов это вполне себе признают. Эту нежизнеспособность часто объясняют демографической проблемой, старением населения. Но это не совсем корректно. Проблема не в старении населения, а в том, как система воспринимает и реагирует на старение. Дело в политическом дизайне современного социального государства. Этот дизайн сейчас вползает в серьезный экзистенциальный кризис.

Приходит человек на диспансеризацию, у него давление скачет, кардиограмма что-то не очень, по печени анализы плохие. И начинают его лечить. Если знать, что этот человек долго и безнадежно пьет, то это очень сильно меняет оценку эффективности лечения и того, чего можно ожидать от такого лечения. Про этот базовый факт забывать не нужно. Весь дизайн в целом переживает кризис, и он будет как-то меняться. Я не говорю, что все рухнет, наступит кошмар, социальный апокалипсис и все такое. Нет, но кризис налицо.

Есть еще проблема локальных неэффективностей разного рода.

  • Проблема сложности, запутанности. Известный, признанный в мире специалист по социальному государству и бюджетным системам Вито Танци предлагает эту сложность (complexity) сделать одним из базовых критериев оценки систем социального обеспечения. Советую посмотреть журнал «Экономическая политика», в котором его статья.
  • Ловушки бедности, ловушки застойной безработицы и так далее.
  • Неэффективность по издержкам, бюрократия, коррупция, теневые схемы и прочее.
  • Неэффективность по качеству, то есть качество услуг никого не удовлетворяет.

Эти локальные неэффективности, и решение этих локальных проблем — это отдельная песня. Про это базовый доход и говорит. Он не решает фундаментальную проблему, но он, как рассчитывают его сторонники, позволит решить локальные проблемы.

КАКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕШАЕТ БАЗОВЫЙ ДОХОД

Если посмотреть, к чему локальные неэффективности сводятся с теоретической точки зрения, то станет понятно, что общим элементом всех этих локальных неэффективностей является то, что мейнстримная экономика называет асимметрией информации. Социальное государство заявляет, что оно хочет поддерживать людей, оказавшихся в каких-то сложных жизненных условиях. Но при этом возникает вопрос: как оценить, попал человек в эти сложные жизненные условия или нет? Надо его поддерживать или не надо? Все эти ловушки, сложности и неэффективности связаны с тем, что решение этой проблемы само по себе требует издержек. Эта информация не является общедоступной. Это то, что Хайек называл локальным знанием. И таким же локальным знанием являются, между прочим, представления о равенстве или неравенстве, потому что это нам, интеллигентам-экономистам, кажется, что мы знаем, что такое неравенство, но люди под этим могут понимать совершенно другие вещи.

Базовый доход, как считают его сторонники, позволяет решить некоторые из этих задач: снижение этих локальных неэффективностей, снижение сложности системы социальной поддержки. Понятно, что базовый доход проще, он заменяет много всяких хитроумных пособий, по каждому из которых надо оценивать нуждаемость, и так далее. Поэтому Вито Танци условно поддерживает эту идею, понимая, что с ней связаны свои издержки, о которых мы поговорили. Ликвидация ловушек бедности, бюрократических ловушек и прочих ловушек, связанных с условиями предоставления пособий, которые, говоря техническим языком, связаны с невыпуклостью множества возможностей.

Третий пункт — расширение свободы выбора у получателя пособий. То есть это монетизация льгот в широком смысле. Вместо того, чтобы давать много мелких пособий на какие-то отдельные цели, еще частично и в натуральной форме, просто дают деньги, и у людей появляется свобода выбора. Они могут распорядиться этими деньгами лучше, чем какие-то умники, которые сидят в министерстве и что-то за них планируют.

Это базовые вещи. Это те цели, которых позволяет достичь базовый доход в рамках реформы систем социального обеспечения, их оптимизации, рационализации, осовременивания и так далее.

Слайд презентации Юрия Кузнецова. Источник

КАКИЕ ИЗДЕРЖКИ СВЯЗАНЫ С БАЗОВЫМ ДОХОДОМ

Есть ключевые издержки, связанные базовым доходом:

  • Дестимулирующий эффект для некоторых групп.
  • Политическая невозможность замены всех пособий базовым доходом.
  • Необходимость повышения налогов для балансирования бюджета. Если базовый доход внедряется полностью, то повышение налогов для балансирования бюджета практически неизбежно.

Проиллюстрирую эту мысль с помощью знаменитого графика, который даже в «Википедии» есть в статье про базовый доход. Его очень полезно видеть. Он есть в большом финском отчете 2016 года.

Слайд презентации Юрия Кузнецова. Источник

По оси абсцисс отложен доход до налогообложения и пособий, а по оси ординат — с учетом налогов и пособий, то есть то, что человек получает на руки. Биссектриса показывает зависимость в случае, когда нет ни подоходного налога, ни выплат.

Предположим, есть только подоходный налог. Налог (голубая линия) уменьшает все доходы в определенной пропорции, он плоский. А вот базовый доход поднимает линию чистого располагаемого дохода вверх. Получается, что зеленой линией показаны располагаемые средства после уплаты налога и получения базового дохода. Здесь возникает такая фокальная точка, при которой доходы до того, как заплатили подоходный налог и получили базовый доход, сохраняются неизменными.

Первое, что надо понимать: для всех людей, которые попадают в часть, лежащую справа от этой точки, базовый доход — это вообще не доход, это налоговая льгота. Просто де-факто. Это простая логика, математика.

Все эффекты базового дохода, которые интересны, типа уничтожения ловушек, замены единого пособия, упрощения администрирования и прочего, касаются людей, которые находятся слева от фокальной точки и рядом ней, то есть те, кто получают меньше либо чуть больше, чем базовый доход. Именно в этой части нашего условного распределения находятся все эти ловушки, все эти невыпуклости, из-за которых возникают проблемы на рынке труда, и так далее.

Для этих людей заменяются существующие пособия базовым доходом. То есть можно предположить, что на тех, кто сейчас получает пособие, в среднем после введения базового дохода придется тратить примерно столько же, сколько и до. А этим людям, попадающим в более высокодоходные группы, дается налоговая льгота. И чтобы балансировать бюджет, для выплат этим высокооплачиваемым категориям получателей базового дохода надо будет где-то взять деньги. Из этого следует важный вывод: базовый доход как цельная система требует серьезного изменения бюджетной системы в целом, и налогов тоже, то есть надо будет что-то повысить. Швейцарские цифры нам иллюстрировали, и то, что это налоговая льгота, они тоже очень хорошо иллюстрировали, и в финском отчете это написано. Это первое.

Второе. Из этого следует, что эксперименты любого рода не могут дать никакого окончательного ответа. Эксперимент в Финляндии в основном отвечает на вопрос, как изменятся стимулы людей, которые находятся в левой части шкалы доходов, будет ли здесь экономия на издержках администрирования и так далее. Но он не может дать ответ на вопрос, как все это будет работать вместе, потому что все это вместе требует изменения налоговой системы и многого другого. Поэтому давайте не будем обольщаться насчет того, что эксперименты что-то дадут. Они дадут много важного и интересного, но не могут дать ответа на главный и решающий вопрос: стоит этим вообще заниматься или нет?

КАКОЙ В ЭТОМ СМЫСЛ

Чистые издержки в правой части распределения доходов, конечно, будут не очень велики, но они будут заметны, потому что это будет перекачка денег как бы впустую. Возникает естественный вопрос: а зачем, если мы хотим социально помогать бедным людям, перекачивать деньги через бюджет для более богатых? Зачем тратить средства на сбор налогов, раздачу денег, зачем туда-сюда деньги гонять? А я отвечу в логике идеи базового дохода: эти издержки — это плата за избавление от информационной асимметрии. Базовый доход — это инструмент избавления от информационной асимметрии, если его понимать как систему социальных пособий, отвлекаясь от визионерских концепций.

Я понимаю, что, когда выплачивается базовый доход, не нужно проверять нуждаемость по «десяти тысячам» пособий, не нужна система администрирования многочисленных других пособий. Почему нынешняя система такая громоздкая и запутанная? Для того, чтобы получить ту информацию о получателях, которая позволит принять решение: дать ему пособие или не дать. Не вообще, а конкретно маленький кусочек всей системы.

Теперь переформулирую вопрос. Ради чего внедряется базовый доход? Во всяком случае, ради чего в Финляндии его восприняло правительство — кстати, правоцентристское, а вовсе не левое, как можно было бы ожидать? Ответ: уменьшение информационной асимметрии. Правительство, которое вводит это, понимает, ради чего — ради этого. И Вито Танци тоже пишет про это. Советую прочитать.

ЕСТЬ ЛИ АЛЬТЕРНАТИВЫ

Если исходить из цели уменьшения информационной асимметрии, то является ли базовый доход единственно возможным суперпрекрасным способом, пригодным для всех мест и времен? Естественно, ответ «нет». Можно придумать другие схемы, которые по-своему хитрым способом будут эту асимметрию уменьшать.

Я привел бы три примера. Это пока проекты разного рода, но мысли идут в этом направлении.

Слайд презентации Юрия Кузнецова. Источник

Есть базовый доход, у него свои выгоды, свои издержки. Есть универсальное пособие, концепцию которого разработали в НИФИ (Научно-исследовательский финансовый институт при Минфине) совместно со Всемирным банком.

Приведу более экзотический пример, тоже из Финляндии. Только это не правительственный проект, а разработал его либертарианский аналитический центр Libera. Это так называемый базовый счет. Это некий гибрид базового дохода с двумя другими системами. С одной стороны, там задействуется существующее в Финляндии базовое пособие, с проверкой нуждаемости, но простое по устройству. С другой стороны, базовый доход в проекте, который сейчас существует. И, в-третьих, индивидуальный социальный счет типа тех, которые существуют в Сингапуре. Предложен некий гибрид. Для каждого гражданина заводится счет, на который поступают деньги от социальных налогов, с которого он может брать деньги, в том числе на пропитание, жизнь, образование, и который функционирует по некоторым правилам. И то, как человек использует этот счет, позволяет определенным образом на это реагировать и использовать ту или иную схему социальной поддержки, в том числе базовый доход. То есть это такой модифицированный базовый доход, построенный по принципу меню контрактов, если использовать технический экономический язык. Такая штука разработана, можете почитать на английском о ней.

Есть еще отрицательный подоходный налог Милтона Фридмана, который тоже нигде не был реализован, но его идея заключается примерно в том же — снизить это информационное трение, издержки на победу над асимметрией информации. Я бы не стал его хоронить, потому что появляется возможность даже его реализовать. Как раз незадолго до начала эксперимента в Финляндии по базовому доходу я читал интервью с финским министром по налогам, и эта дама сказала: «Жалко, что в Финляндии немного поторопились с экспериментом, потому что сейчас с 2019 года будем внедрять систему поступления подоходного налога в реальном времени. Можно было бы туда попробовать запаять отрицательный подоходный налог» (имеется в виду фридмановский). Это тоже сбрасывать со счетов рано. И я уверен, что существует еще много таких схем, и их можно придумать. Главное — правильно поставить задачу, это значит наполовину ее решить. Если подойти к базовому доходу таким образом, как к механизму минимизации информационной асимметрии, то его логика становится более понятной, и мы сразу оказываемся в ситуации, когда мы не заперты в одну конкретную концепцию, а можем подойти к делу достаточно широко и творчески.


Все тексты по итогам конференции «Безусловный базовый доход» — на нашем сайте