ПАСЕ: ультиматумы работают

Игорь Грецкий для Riddle проанализировал возвращение России права голоса в ПАСЕ. Почему это произошло, в чем стратегия Кремля, как прецедент повлияет на международную политику, и что теперь делать Совету Европы, чтобы спасти репутацию — в статье доцента факультета международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета

Источник: Riddle

У Кремля есть все основания праздновать большую победу над «коллективным Западом»: после более чем двухлетнего отсутствия Россия триумфально вернулась под своды зала заседаний ПАСЕ. Тактика, основанная на категорическом отказе платить взносы и ультимативном требовании вернуть себе полномочия, оказалась успешной. Принятая на основе доклада бельгийки Петры де Суттер резолюция фактически аннулировала ограничения, введенные ранее против российской делегации в ответ на агрессивную политику в отношении Украины.

С 2014 года Ассамблея приняла семь резолюций, жестко требуя от российских властей восстановить территориальную целостность Украины, прекратить преследование крымских татар, незамедлительно освободить украинских моряков, захваченных в Керченском проливе, а также всех незаконно удерживаемых лиц, заложников и военнопленных. Однако все эти требования Россия успешно игнорировала. В итоге компромисс был достигнут исключительно за счет ПАСЕ, но такие «компромиссы» принято называть «игрой в одни ворота» или безоговорочной капитуляцией. Невероятно, но факт: проще изменить правила работы старейшей парламентской организации Европы, чем добиться уступок от России.

ВСЕ РАДИ РОССИИ

С самого начала летней сессии в действиях Украины и ее союзников чувствовалась обреченность, поскольку многие национальные делегации приехали в Страсбург с твердым намерением вернуть Россию в ПАСЕ. По сути это стало следствием принятого месяцем ранее в Хельсинки решения Комитета министров Совета Европы возобновить диалог с Кремлем. Тогда 39 из 47 стран высказались за равноправное участие всех членов организации во всех ее органах. Большинство попросту не хотело дожидаться июня, когда Россия могла быть формально исключена из организации за неуплату членских взносов.

Однако на оформление в ПАСЕ этого политического решения времени уже не было. Поэтому доклад де Суттер рассматривался при беспрецедентном количестве нарушений и отступлений от регламента. Польский делегат Анджей Пачей по этому поводу иронично заметил, что многие участники заседания торопятся нырнуть в бассейн, не удостоверившись при этом, есть ли в нем вообще вода. Ассамблея, например, закрыла глаза на нарушение Россией процедуры подачи заявки на восстановление полномочий. Согласно регламенту, любая национальная делегация должна обратиться в ПАСЕ не позднее чем за неделю до начала сессии. В случае с Россией это правило не было соблюдено, так как ее заявка была подана в момент, когда сессия была уже в полном разгаре. Правда, такие отступления ранее делались в отношении Греции (1974 г.) и Турции (1984 г.), но в обоих случаях речь шла о поощрении стран, отказавшихся от военной диктатуры и приступивших к постепенной либерализации своих политических режимов. В России ничего подобного не происходит. Даже наоборот — правительство постоянно усиливает цензуру в СМИ, преследует своих политических оппонентов и вводит новые ограничения прав своих граждан.

Вопиющим, но одновременно символичным нарушением стало то, что председатель ПАСЕ Лилиан Мори Паскье своевольно перенесла на осень торжественное празднование 70-летия Совета Европы, уже находившееся в утвержденной повестке дня летней сессии. То есть организация даже пожертвовала своим юбилеем ради очень спорного решения отменить санкции в отношении страны, действия которой в документах ПАСЕ признаны противоречащими Уставу организации и грубо нарушающими международное право.

ВРЕМЯ УЛЬТИМАТУМОВ

ПАСЕ — постоянно меняющаяся структура. Парламентские выборы приводят порой к тотальной ротации членов национальных делегаций. Однако это не объясняет кардинальное изменение позиций Франции, Финляндии, Германии, Италии, Норвегии, Исландии и Нидерландов, во многом благодаря которым Россия и вернулась в Страсбург. Интересно, что большинство тех, кто голосовал за введение ограничений в отношении российской делегации, а потом вдруг выступил за их отмену, состоят в социалистических и социал-демократических партиях. Свою позицию они, как правило, объясняли необходимостью выхода из тупика, в котором оказались отношения с восточным соседом. Дескать, пять лет санкций ничего не дали, а пострадать в конечном счете могут простые россияне, рискующие потерять доступ к ЕСПЧ. В конце концов, кто-то должен сделать первый шаг навстречу.

И этот шаг сделала Европа в расчете на то, что после такой существенной уступки свою часть дистанции должна проделать и Москва. Но ответит ли последняя взаимностью? Пока что там уверены в обратном, заявляя, что Россия не будет выполнять резолюции, принятые в ее отсутствие. Вдобавок Кремль, конечно, не упустит возможности использовать этот прецедент в пропагандистских целях, чтобы показать: санкции Европы — не санкции, а сама Европа не так уж принципиальна, когда речь идет о ее же собственных принципах. Таким образом, сделав круг, ситуация имеет все шансы вернуться к своему исходному тупиковому состоянию. Только теперь пассив Европы пополнился дискредитированным в очередной раз авторитетом международного права и стоящих на его защите международных институтов, а также усилением внутриевропейских противоречий. Страны «Новой Европы» иногда подвергаются критике Брюсселя за излишне проамериканскую направленность их внешней политики. Однако потакание Парижа и отчасти Берлина Кремлю только усилит их тяготение к США и вряд ли в дальнейшем поспособствует консолидации сообщества европейских демократий, что так необходимо на фоне непредсказуемости международной политики Дональда Трампа.

Но худшее во всей этой истории то, что Москва ввела моду на ультиматумы, а Европа эту моду в конечном итоге приняла. Российский кейс показал: Европу можно продавить шантажом и несговорчивостью. И это очень плохой сигнал. Первым его уловил Киев: после заседания Комитета министров в Хельсинки разочарованный его исходом министр иностранных дел Украины Павел Климкин заявил, что в ответ на снятие санкций с российской делегации в ПАСЕ Украина перестанет соблюдать Минские соглашения и отзовет своего представителя в Совете Европы. Позже, на летней сессии Ассамблеи, в знак протеста украинская делегация покинула зал заседаний и отказалась принимать участие в голосовании за нового генерального секретаря организации. Кроме того, члены семи национальных делегаций немедленно объявили о своем досрочном возвращении домой для консультаций со своими правительствами. В этой ситуации огромное значение имеет сам прецедент успешной торговли угрозами. Сможет ли Украина в будущем успешно использовать ту же тактику, что и Кремль, — не так значимо. Куда важнее то, что спрос на ультиматумы сейчас существенно вырос. И это не делает наш континент безопаснее.

ЕВРОПА УШЛА В СЕБЯ

Почему такое развитие ситуации в Совете Европы стало возможным? Во-первых, Европа переживает сейчас непростые времена. Непредсказуемость Дональда Трампа, торговые войны США и Китая, укрепление позиций правых популистов в национальных парламентах, бесконечный Брекзит, вялый рост ВВП стран еврозоны, эрозия демократических институтов в Польше и Венгрии — и это далеко не полный перечень серьезных вызовов, стоящих перед ЕС. Проблем много, а в правящих кругах «Старого Света» нет консенсуса относительно того, в каком порядке подходить к их решению. Но совершенно ясно, что по сравнению с этими вызовами агрессивная политика Кремля для многих правительств является куда меньшим поводом для беспокойства.

Кроме того, среди европейских политиков левого толка распространено убеждение, что Москва бросает вызов вовсе не самой Европе, а доминированию Вашингтона. Они с пониманием относятся к требованиям Кремля признать его исключительное право на сферу влияния на постсоветском пространстве, полагая, что этим его аппетиты и ограничатся. То есть, согласно этой логике, Россия перестанет досаждать, если с ней полюбовно договориться по Украине и Грузии.

Другой важной причиной случившегося является сама природа Совета Европы. Изначально его прерогативой была обозначена защита идеалов и принципов, являющихся общим достоянием для всего западного мира, — прав человека, демократии и верховенства права. Но в отличие от ЕС или НАТО, отношение Совета Европы к потенциальным соискателям членства было куда менее требовательным. Часто в его состав легко принимались страны с серьезными недочетами в сфере прав человека и нефункционирующими демократическими институтами. Как следствие, численность организации быстро росла, но вместе с тем среди ее членов множились различия в представлениях об общих идеалах и принципах. Малейшие поползновения стран-членов с гибридными политическими режимами в сторону авторитаризма постоянно создавали внутри Совета Европы сильное напряжение. В таких случаях вопрос соответствия записанным в Уставе идеалам и принципам уступал место только одной задаче — сохранению диалога с проблемными членами. Совет Европы никогда не приостанавливал членство стран в него входящих. Безусловно, такая практика  только увеличила шансы на успех российской политики ультиматумов. И будет способствовать ей и в дальнейшем.

Вероятно, чтобы в конце концов перестать собирать пятна на своей репутации, Совету Европы требуется решить проблему своих enfants terribles (несносных детей) и выработать действенный механизм реагирования на нарушения положений своего Устава. В противном случае, как сказал турецкий парламентарий Хишьяр Озсой, системное несоблюдение членами Совета Европы своих обязательств приведет к тому, что эта организация в итоге станет менее авторитетной, чем гольф-клуб.


На нашем сайте читайте также колонку директора Института миграционной политики Ольги Гулиной — о возможности установления безвизового пространства между ЕС и Россией