Владимир Вагин: Инициативное бюджетирование в мегаполисе

Чем может быть полезно инициативное бюджетирование местному самоуправлению? Инициативное бюджетирование — инструмент решения вопросов местного значения. Положительно зарекомендовавший себя в Западной Европе, этот механизм позволяет гражданам участвовать в определении приоритетов при распределении бюджетных средств и дальнейшем контроле за реализацией отобранных проектов. Вовлечение граждан в выдвижение, обсуждение, выбор, общественный контроль за реализацией проектов приносят дополнительные социальные, экономические, управленческие эффекты. Подробнее о механизме инициативного бюджетирования рассказал Владимир Вагин, руководитель проекта КГИ «Инициативное бюджетирование», руководитель Центра инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России. Лекция была проведена в рамках проекта «Мегаполис XXI век», реализуемого при участии Университета КГИ и Экспертной группы «Европейский диалог»

В качестве небольшого вступления к нашей теме я бы хотел обозначить тот исторический контекст, в котором появление самого понятия инициативного бюджетирования, самой этой практики как в России, так и за рубежом стало возможным. Чрезвычайно важно понимание этого контекста, не случайно сам цикл лекций называется «Мегаполис XXI век», так как сегодня большая часть населения Земли живет в городах. Значительная часть населения Российской Федерации живет в городах и, в общем, городская проблематика становится все более и более важной. Без общего понимания того, как устроен город, как осуществляются в нем политические, социальные, экономические процессы, невозможно правильно определить место того явления, о котором мы сегодня будем говорить.

В крупных мировых городах к концу XX века произошли чрезвычайно важные, чрезвычайно интересные изменения и эти изменения сегодня странным образом оказались важным вызовом для социологов, для городских экономистов.  Казалось бы, ещё в конце XIX века мировая социология разобралась с ключевыми городскими процессами, когда городские сообщества, казалось, были разрушены, исчезли, сметены с исторической карты тем самым поступательным городским развитием, когда отчуждённые городские отношения окончательно вытеснили общинность из городов. И вот теперь, странным образом, по прошествии 100 лет мы являемся свидетелями ренессанса общинных отношений, но уже в новой ипостаси. Огромное количество городов свидетельствует о совершенно удивительных процессах в этой сфере.

Появление интернет-технологии социальных сетей позволило объединиться тем сообществам, которых раньше и не существовало. А также гораздо сильнее укрепить единство тех сообществ, которые лишь эпизодическим образом встречались и между ними эпизодически осуществлялись связи. Сейчас эти связи стали устойчивыми, претерпели серьезные изменения отношения внутри «соседств». Благодаря интернету соседи получили возможность заново выстраивать сообщество на территории, где они вместе живут. Территориальные сообщества получили точно такой же инструмент, который позволяет сегодня говорить о гораздо большем влиянии городских сообществ на те процессы, которые происходили в городах.

При этом следует ещё и вспомнить о том, что основные городские процессы, прежде всего связанные с жизнедеятельностью горожан, достаточно давно стали сферой профессиональных организаций. Произошла профессионализация этой отрасли. То есть люди стали пользоваться услугами управляющих компаний, ЖКХ-компаний разного рода. И сегодня мы являемся свидетелями того, что мне очень нравится — например сайта «Добродел» — там появляются cообщения о том, чтобы жителям поменяли лампочки. Вот для этого понадобилось сайт создать, для того чтобы люди могли обратится к управляющей кампании и сказать: «А что это вы не меняете лампочки у меня в подъезде, вы обязаны их менять!» Знаете, это вершина того абсурда, который произошёл в сфере профессионализации управления жизнедеятельности горожан, когда люди перестали вообще понимать, а что именно от нас зависит не в политическом смысле.

Более того, мы всячески пытаемся подчеркивать, что сама практика инициативного бюджетирования должна быть вне политики, она должна в равной степени принадлежать любой партии. Любая политическая сила, которая хочет это использовать, может это использовать, но эта практика не должна быть монополией одной партии и вот почему. Мы знаем, данная практика зародилась в Бразилии, была введена «Трудовой партией», которая фактически изобрела партиципаторное бюджетирование. И много лет Бразилия была лидером этого процесса. С уходом этой партии с арены политического лидерства, к сожалению, партиципаторное бюджетирование в Бразилии переживает далеко не лучшие времена. Города сворачивают эти программы, партии, которые пришли сегодня к власти, не хотят заниматься этой практикой, во многом потому что это было монополией «Трудовой партии» Бразилии.

Практики инициативного бюджетирования в мире. Источник

Возвращаясь к контексту, сегодня мы видим, что много чего интересного происходит в городском развитии. Самое главное, что для нас является важным- это то что горожане опять получили возможность испытывать определенное тягу к участию в решении тех проблем с которыми они сталкиваются в каждодневной жизни. И в первую очередь это те проблемы, которые возникают у них в подъезде, где они живут, во дворе своего дома в котором они проживают, в близлежащих улицах и парках, это все то пространство из которого образуется пространство современного города, потому что для каждого из нас это своё пространство, но в вместе это пространство одного большого города. Практически нет таких территорий, в которых не было бы тех городских сообществ, которые не испытывали бы заинтересованности в определенной территории. Появление таких «протохозяев» это чрезвычайно важный фактор, потому что сегодня сказать о том, что это уже наступило — ничего подобного. Это будет слишком большим преувеличением. Но то что появляется все большее количество людей, которое пользуясь технологиями участия, начинают действительно быть причастными к городской жизни — это факт. И начну я свой рассказ с того что происходит в этой сфере в Российской Федерации.

В России много проектов, связанных с программой инициативного бюджетирования. Они все немного по-разному называются, но в основе всех их лежит инструмент инициативного бюджетирования. И сегодня таких регионов все больше. Мы недавно проводил подсчеты к «Московскому финансовому форуму», определяли сколько программ инициативного бюджетирования были введены у нас в стране. Сейчас уже в каждом федеральном округе это есть — 51 регион прислали нам ответы на запрос, который мы раз в год делаем. В 2015 году эти практики были ещё не так распространены, а в дальнейшем они набирали обороты. Три год мы проводим мониторинг развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации, то есть мы в течение этого времени получаем информацию о том, что происходит в субъектах. Мы делаем запрос от имени Министерства финансов в субъекты Федерации с просьбой ответить на перечень вопросов. И в режиме мониторинга мы планируем продолжать работать.

Я хотел бы прокомментировать некоторые из цифр. В 2016 году мы увидели, что проекты инициативного бюджетирования стоили 7 млрд рублей. Но сразу оговорюсь, что в 2016 году мы не применяли строгих критериев оценки практик участия граждан. То есть, мы учитывали все ответы, которые нам были присланы за исключением Москвы, потому что по их отчету мы не считаем, что в Москве реализуется инициативное бюджетирование. В 2017 году произошли очень важные изменения — термин стал популярен. Мы стали свидетелями роста популярности, когда инициативным бюджетированием стали называть что нет попадя. Но уже сейчас понимаем, что это очень серьёзное угроза — размывается само основное содержание понятие инициативного бюджетирования и уже начинаем предпринимать какие-то меры и действия чтобы сохранить целостность понимания и мы сделали вот такую работу.

Инициативное бюджетирование в России. Источник

Сейчас Министерство финансов Франции отчитывается за 14 миллиардов рублей, проектов инициативного бюджетирования, реализованного в 2017 году. А мы говорим о том, что из них действительного проектов инициативного бюджетирования 4,5 — 5 миллиардов рублей. Значит и это достаточно важно, мы и дальше будем следить для нас это важный показатель — сколько же в тех отчётах, которые мы получаем на самом деле практик инициативного бюджетирования. В этом году мы объявили, что мы такой фильтр установили, что вот это практики — это тоже практики инициативного бюджетирования, но мы называем их смешанными. В них нет всего того что у нас относится к инициативному бюджетирования.

Ещё очень важные показатели я хочу прокомментировать — обратите внимание, в 2015 году средств федерального бюджета — что это за средства? В том году это была Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие села», фактически, единственный инструмент, который тогда существовал. В 2016 году это ФЦП и маленький кусок программы приоритетного проекта создания комфортной городской среды, а уже в 2017 году эта сумма увеличилась существенно. Потому что здесь относительные показатели и здесь уже в числе проектов инициативного бюджетирования стали называть проекты этого приоритетного направления. Но, на самом деле, это абсолютно неправильно. Потому что сам проект строится на других принципах, на другой идеологии. Важно здесь отметить то что большинство средств, которые выделяются на инициативное бюджетирование это средства региональных бюджетов — до 70 процентов.

Очень важно то, что в числе средств, которые привлекаются для реализации проектов есть так называемые средства софинансирования. Это софинансирование бизнеса и софинансирование гражданами, примерно в равных пропорциях. А значит в 2017 году мы видим, что почти миллиард рублей из средств, это средства софинансирования. Также отмечу, что это, наверное, единственная на сегодняшний день форма которая напоминает финансирование, это так называемое самообложение граждан. Оно прописано в ФЗ-131, это практика абсолютно не работающая. Фактически большую часть денег, порядка 250 миллионов рублей в год на самообложении они собирали. Из этих почти 200 миллионов это деньги Татарстана и все! Вся Российская Федерация остальная, кроме этих двух субъектов, даёт в общей сложности около 30 или даже чуть меньше миллионов рублей. Это смешно!

Данная практика единственная, благодаря которой граждане могут оказаться причастными к финансовым решениям проблем, которые их волнуют и которые на сегодняшней день существуют в федеральном законодательстве — она приносит 250 миллионов рублей на всю РФ. Мы говорим про миллиард рублей, причём мы никого не заставляем. У нас нет никакой обязательности. Моя любимая история — в Татарстане. Я разговаривал очень откровенно со многими главами муниципалитетов, которые приезжали к нам на семинар, они прямым текстом говорят: «Вы знаете почему нам выгодно участвовать в самообложении? А потому что нам с самого начала говорят: вы хотите решить эту проблему? Она дела вас важна? Замечательно! Вот столько собираете вы, а столько мы вам даём». Там уже никакой лирики нет, там все это абсолютно меркантильно. Вот столько денег вы получите, если вот столько денег вы соберёте на самообложении. Даже в этом случае они как бы с главами муниципалитетов договариваются, а с гражданами не договариваются. Да и у нас 30 процентов референдумов по самообложению в Татарстане провели, а деньги не собрали. Есть такие муниципалитеты, в которых деньги собирают, а стоимость проведения референдума дороже чем стоимость тех денег, которые этот муниципалитет собрал.

Ещё следует сказать о деньгах муниципалитетов. Вот Ставропольский край, который начинал инициативное бюджетирование 10 лет назад. Они придумали очень любопытную историю, и она мне очень симпатична. Она у них называлась «Программа поддержки местных инициатив». 10 лет назад, когда все это начиналось, они считали самым важным муниципалитеты. Им было важно пробудить к активности муниципалитеты. И поэтому у граждан они особенно не собирали деньги, бизнеса касались «постольку поскольку», а вот муниципалитеты у них деньги собирают и достаточно приличные, и они создали очень интересную мотивацию для глав сельских муниципалитетов.

Причём, они начинали в восточных районах Ставрополья. И знаете, 10 лет назад, когда это только начиналось, это были самые убыточное районы с огромным оттоком населения, а одной из задач инициативного бюджетирования было как раз остановить отток населения. Два года назад я был в селе Родниковском, в котором эта практика начиналась и в нем сейчас нет ни одного дома на продажу, не уезжают больше из тех сел. Это совпало ещё и с экономикой, потому что спрос на ставропольское зерно увеличился в Средиземноморье. Поэтому у них ещё и экономическая очень важная была подпитка. Но вся совокупность причин в результате привела к тому, что восточные районы сильно изменились, причём главы муниципалитетов говорят, что это решающая причина в этой программе, которую мы выполняем уже 10 лет. Причём видно, что и отношения людей меняется к своим сёлам и села с точки зрения инфраструктуры очень сильно изменились и похорошели.

Теперь, чтобы ответить на вопрос, который я вынес в названии лекции, нужно задаться вопросом, а зачем вообще государству необходимо участие граждан в бюджетных решениях? И ответ достаточно тривиальный — для министерства финансов РФ инициативное бюджетирование — это чрезвычайно важный инструмент повышения эффективности бюджетных расходов, хотя убедить его в этом было достаточно сложно. Более того, результатом всех наших убеждений явилось то, что сегодня Минфин все наши мероприятия включил в программные документы своей деятельностей. Теперь оказывается, когда появляется этот инструмент и начинается реализация проектов возникает реальный живой диалог между гражданами и представителями власти. Вот к нам сегодня целый ряд губернаторов пошли на выборы под флагом «решаем вместе», всякие разные названия. Но мы противиться этому не можем, но все выборы состоялись очень успешно. Вот взять Ярославского губернатора, пермского, ничего другого фактически и не было в их выборных кампаниях. Они пошли на выборы с этими лозунгами, создали какие-то сайты для этих целей и в общем добились успеха. Ещё одно очень важное следует подчеркнуть — инициативное бюджетирование очень важный инструмент территориального самоуправления. Мы сегодня это видим — фактически нарастает понимание того, что именно инициативное бюджетирование способно дать новый импульс территориальному самоуправлению. Потому что через это удобнее всего финансировать деятельность территориального и общественного самоуправления. И как раз предложить тот самый проектный подход к реализации проектов на которых собственно говоря территориальное и общественное самоуправление должно строиться.

Финансовые инструменты ППМИ. Источник

У меня есть очень хороший пример, не буду называть субъект Федерации — мы приезжаем с нашими семинарами и потом откровенный разговор с министром финансов: вот мы тут несколько лет занимались ТОСами, потратили уйму усилий, учили их, выбирали людей — все замечательно. Прошло время, а они к нам приходят весной этого года и говорят: а сколько вы нам зарплату будите платить? Министерство им: какую зарплату? Ну как же, вы же нас создали, да, вы же нас для чего-то создавали. Мы же теперь ваши. Мы же теперь часть муниципальной власти. То, что ТОСы не являются частью муниципальной власти им никто не объяснил, и что теперь с ними делать, совершенно никто не знает. То, что их нужно было учить проектному подходу, чтобы они конкурировали между собой, ни у кого в голове не возникает и не один и не два региона сталкивались с подобного рода проблемами.

Ну и ещё одна очень важная вешь — это участие граждан в территориальном развитии. У нас сейчас в этом году состоялся прецендентный проект, Южный Сахалин запустил программу «Порт — программа общественного развития территорий» где они попробовали обеспечить участие жителей всего Сахалина в выборе проектов причём с приличной стоимостью до 100 миллионов рублей — крупные инфраструктурные проекты, которые выбирало все население Сахалина. Причём проекты такого рода существует уже в мире, Португалия в частности такие проекты делает уже не первый год на общенациональном уровне. Не очень большие деньги у пока у нас, но сам по себе прецедент очень интересен. Теперь стоит объяснить, что мы имеем ввиду под инициативным бюджетированием.

В первую очередь инициативное бюджетирование — это такой зонтичный бренд для узнавания самых разных практик. Когда мы начинали этим заниматься Тульская область говорила, что у них никакое не инициативное бюджетирование, а народный бюджет. Другие говорили, что не мы народная инициатива мы не инициативное бюджетировние. И это совершенно нормально, а мы как должны были объяснять всем, что в основе этого лежит один и тот же принцип. Этот зонтичный бренд позволил действительно объединить очень большую совокупность практик участия граждан или партиципаторных практик. В определении и выборе проектов направленных на решение вопросов местного значения финансируемых за счёт расходов местного бюджета с возможностью привлечения субсидий. Это первое и самое важное, что нужно была понять.

Через несколько лет мы поняли, что нам было интуитивно понятно, что мы занимаемся одним и тем же, но потом мы сформулировали то, что общими чертами разных практик инициативного бюджетирование является следующее: ежегодно возобновляемые практики, они направлены на улучшение развития общественной инфраструктуры поселений, основаны на проектах с участием граждан. А в чем граждане участвуют? Граждане участвуют в выдвижении проектов, а в основе этих проектов лежит проблема. Не просто исходя из простого желания, а из конкретной проблемы, которая касается конкретного горожанина, проживающего на конкретной территории. Также важную черта это обсуждение различных проблем — а какая собственно проблема волнует горожанина? Она должна волновать не конкретного человека — она должна волновать сообщество: жителей двора, жителей части улицы. То есть, инициативное бюджетирование характеризуется наличием проблемы в обсуждении. То есть, возникает вопрос приоретизации: а какая же именно проблема нашего сообщества требует первоочерёдного решения.

Третье — это выбор проекта гражданами на основе конкурсного отбора. Формы конкурса могут быть самыми разными, но главным остаётся то, что должен быть конкурсный отбор. Если его нет, как его нет в приоритетном проекте создания комфортной городской среды в этом случае софинансировать ничего граждане не будут, потому что они не борется за то, чтобы их проблема была решена в первую очередь. Дальше, это участие в реализации проектов, в том числе путём софинансирования и это также естественный общественный контроль. Когда гражданин хоть копейку денег потратил на то, чтобы была решена именно его проблема после этого у него отношение к проекту меняется, он начинает к нему относится как к своему, и он уже не проходит мимо него — это его проект. Потому что это было направлено на решение его проблемы. И возникает причастность, возникает очевидный естественный общественный контроль за тем, что было сделано с участием этого человека. Естественно все мероприятия носит публичный открытый характер — это принципиальное условие.

Таким образом, сегодня инициативное бюджетирование, вот этот вот зонтичный бренд он нужен для того чтобы определить перед государственными органами, что есть такое явление где граждане участвуют в практиках направленных на решения их проблем, связанного с вопросам местного значения, но государство обязано создать некие меры государственного регулирования и одновременно с этим поддержки в части средств государственных бюджетов проектов выдвинутых гражданами поддержанных муниципальным самоуправлениям и направленных на решение вопрос местного значения. То есть, мы фактически сумели опредметить большую аморфную массу разных практик и говорим государству, что есть вот такое явление, которое требует поддержки для того, чтобы с помощью людей, занимающихся вот такого рода практиками можно было гораздо более эффективно решать проблемы, которые волнуют граждан.

При том, что это гораздо более эффективно, потому что есть дополнительный набор социальных эффектов, как мы это называем. Действительно, люди пройдя через один проект, познакомившись друг с другом вместе решая ту или иную проблему, начинают решать следующую проблему, возникает сообщество людей, которое заинтересованно в решении проблем, которые их по-настоящему волнуют. Если возникает ситуация, когда муниципалы, руководители местного самоуправления за людей принимают решение, какая же проблема их волнует в поселении граждан, то потом возникает ситуация, что человек, который взял на себя ответственность определив, что главная проблема поселения — это ремонт здания администрации, а после этого ему надо софинансирование обеспечить 10 процентов. Он ходит и говорит людям: «А давайтесь деньги соберём?». А ему скажут: «Так это твоя проблема, ты и собирай эти 10 процентов». Люди не хотят платить из своего кармана за проблему которая их не волнует. Эта проблема, которая волнует конкретного руководителя, который решил, что она является самой важной.

Инициаторы запуска практики инициативного бюджетирования в субъекте РФ. Источник

Теперь поговорим об очень важной составляющей всей этой деятельности. Которая называется процедура инициативного бюджетирования. Я очень часто сталкиваюсь с тем, что, когда начинаю говорить про инициативное бюджетирования, мне говорят: «Слушай, ну что ты нам нового рассказываешь?». У меня были совершенно ужасные в этом смысле разговоры в Красноярске. Сидим с главой Правительства, нынешним губернатором Алтайского края, с его замами, депутатами, а они нам говорят: «а чего нового вы нам рассказываете, мы ещё 10 лет назад такое делали, у нас ещё 10 лет назад это было». И когда я задал им вопрос: «А почему вы сейчас не делаете это все, если считаете, что таким важным?». Ответа не нашлось. Они один год что-то сделали, им что-то не понравилось, трудоемким слишком показалось, и вся эта тема ушла. А инициативное бюджетирование требует каждодневной работы, это требует регулярной процедурной составляющей. Так вот говоря о процедурах, следует некоторые из них особенным образом подчеркнуть, а потом ещё раз о них сказать на примере конкретных практик.

Первая процедура — выдвижение идеи и участие в развитии проекта. Второе это общественно обсуждение — сход и собрание граждан. Публичная защита и презентация проектов это часть этих публичных процедур. Голосование или иные процедуры конкурсного отбора. Софинансирование или иное участие в реализации проектов. Общественный контроль на всех этапах реализации проектов. Обучение и получение новых навыков в том числе новых элементов управленческой культуры у руководителей местного самоуправления. Тверская область, которая уже 5 лет делает программу поддержки местных инициатив каждый год обучают всех глав муниципалитетов как составлять заявки.

И они только когда начали свою школу, столкнулись с тем, что половина сельских муниципалов никогда на компьютере не работали. У них компьютер стоит как мебель, они его включать не умеют, не то что заявки заполнять. В итоге, они их компьютерной грамоте обучали и проектному подходу, А теперь вот на конкретном примере, это самая развитая практика инициативного бюджетирования в РФ, называется «Программа поддержки местных инициатив». Ее запустил в своё время Всемирный банк, российская команда. Там справедливости ради сказать, был опыт Армении в части социальных инвестиций и опыт Всемирного банк. Они сделали такой микс и это абсолютно российская программа, которую только сейчас начинают предлагать в других странах. Но это была в России созданная и там же апробированная практика. Сегодня 8-9 регионов в этом участвуют. Сейчас лидером этого процесса является республика Саха и Сахалинская область. На Сахалине реализуется самая масштабная программа инициативного бюджетирования. Они за два года на эти цели готовы потратить миллиард 700 миллионов за два года. Фокус этих программ на сельских территориях, на малых городах. Они собирают очное собрание граждан куда приходят целыми сёлами. По две с лишним тысячи человек приходили на эти собрания. Не одно мероприятие не собирало такое количество жителей как голосование за проекты инициативного бюджетирования. В Башкортостане на стадионах по две тысячи человек собирались для обсуждения таких проектов. Это гигантские, огромный мероприятия, тогда, когда они проводятся по-настоящему и обсуждаются волнующие жителей проблемы. Обязательное софинансирование и участие бизнесам трудовое участие граждан, конкурс между муниципалитетами и очень важный показатель — отбор проектов на основании счетных критериев оценки. Они облегчили задачу — у них есть компьютерная программа куда вводится оценка заявки и на основе этого компьютерного подсчета дается результат. Это происходит циклом — летом осенью начинается обсуждение дизайна программа, причём дизайн программы на что именно нужно обратить внимание, чтобы стало целью программы для конкретного региона. Осенью начинается обучение глав муниципальных образований, работников местного самоуправления тому как должно быть организованно собрание, оформлены документы. Осенью-зимой проходят собрания граждан, зимой-весной готовятся конкурсные заявки. Весной проходят конкурсы по ФЗ-44, летом-осенью идёт реализация проектов и осенью-зимой следующего года собственно открывается проект. Таков полный цикл реализации инициативного бюджетирования.


Сборник статей «Мегаполис XXI век» — на нашем сайте. На нашем youtube-канале EuroDialog TV — все видео цикла.

Будьте в курсе,
подпишитесь на нашу рассылку

E-mail: info@eedialog.org

Все материалы сайта доступны по лицензии: Creative Commons Attribution 4.0
© 2019 Европейский диалог