Александр Пузанов: Городские агломерации как форма самоорганизации общества

В последнее время в России растет интерес к феномену городских агломераций, при этом наши знания об этом феномене явно недостаточны. Каковы пределы влияния мер государственной политики на агломерационные процессы? Реально ли межмуниципальное сотрудничество в современных российских условиях? Свои версии ответов представил Александр Пузанов, генеральный директор Фонда «Институт экономики города», профессор НИУ «Высшая школа экономики (полное видео выступления можно посмотреть под публикацией)

Я хотел бы говорить о городских агломерациях не в армейском или экзальтированном ключе, а в спокойном и более отстраненном тоне, который они, на мой взгляд, заслуживают. Потому что в каком контексте мы сегодня слышим разговор о городских агломерациях? Вот кто-то там наверху определил, что в России жизнь есть только в 20 — 40 городских агломерациях и все население нужно туда сселять, никакой жизни на территории России не будет, и это ужасно, и это катастрофа.

Или вот — реальные процессы планирования территории и градостроительного регулирования должны идти не применительно к сиюминутным границам муниципальных образований, а должны иметь какие-то согласованные, единые, бесшовные документы на территорию агломераций. Но у нас нет в законодательстве определения агломераций и это катастрофа! До тех пор, пока у нас не будет такое понятие закреплено юридически, мы никуда не продвинемся.

Есть ещё несколько таких дискурсов, в рамках которых данное понятие можно услышать, но это всегда как какая-то «горячая картошка», которую кто-то перекидывает из рук в руки, пытается передать партнеру или оппоненту. Между тем, на мой взгляд, тема заслуживает гораздо более спокойного, отстранённого тона, который исходил бы из понимания того, что не так много мы можем здесь сделать. Процессы идут в значительной степени помимо нашей воли и нашего усмотрения, но если мы будем их понимать спокойно и более-менее глубоко, то мы сможем по крайней мере какие-то свои политические решения и действия выстраивать так, чтобы поддерживать то что нам в данный момент кажется выгодным, кажется правильным и притормаживать то что нам по тем или иным причинам не нравится. Это мое первое вводное суждение.

Второе состоит в том, что городские агломерации существуют как формы территориальной организации общества. Сегодняшний человек большого города на самом деле реально живет как бы не презирая какие-то административные границы, которые его окружают и которые должны, по идее, быть созданы для удобства чиновников, которые должны обслуживать жизнь этого человека, а на самом деле являются границами, барьерами для это самого человека.

Это есть один из главных конфликтов, но к его рассмотрению мы ещё вернёмся. Но я хотел бы сказать, что есть более глубокий конфликт сегодняшнего дня. Изначально у нас всё-таки в голове материализуется в концепции местного сообщества, местного самоуправления на которою мы все делаем определённую ставку в исторической перспективе, что есть некое местное сообщество и по определению у него есть понятная зона его жизнедеятельности, подавляющего большинства его членов, есть территории, где концентрируются интересы данного сообщества. Поэтому можно говорить о том, что в пределах этих территорий, в пределах этих процессов здесь и должна быть поднята идея местного самоуправления. Здесь мы должны уже технически определить перечень вопросов местного значения и дальше уже возникает вопрос выращивания этого нового института.

Посмотрите, что происходит в Москве: нам говорят — ну допустим, мы демократические устроенные, почему в Москве нет местного самоуправления? Нам резонно замечают: а где в Москве местные сообщества? Вот эта территория где утром одно населения, днём другое население, вечером третье? В чьих интересах решать вопросы благоустройства? В чьих интересах решать вопросы вывоза мусора и уборки снега. На самом деле это серьезный вопрос, теория общинного местного самоуправления в современном обществе во многих ситуациях не работает, и у нас пока нет внятного интеллектуального ответа на то, что и как в данном случае трансформируется.

Это точно как-то по-другому работает в крупном городе, это явно работает по-другому в отдалённом селе, которое подвергается вторичной урбанизации. Когда половина населения сезонное, но у них есть в собственности дома, недвижимость, они прописаны в другом месте, но у них есть явный экономический интерес то в чьих интересах должны решаться вопросы местного значения на такой территории?

Агломерации, а не традиционные местные сообщества — вот это на мой взгляд одно из наиболее интересных и дискуссионных фокусов. А если вернуться к воображаемому диалогу с властями Москвы о том, что на низовом уровне, где как бы должно быть местное самоуправление, для него вроде как нету какой-то особой природы и идеологии, там единство городского хозяйства и экономической эффективности все под себя подминает, то если подняться на ступеньку выше, так у нас три потенциальные ступеньки, уровень местного самоуправления, где практически ничего не происходит, уровень Москвы, и уровень Московской агломерации.

И вот на вопрос, а почему тогда реальная жизнь москвича проходит, в том числе пересекая в той или иной стадии суточного или недельного цикла границы города Москвы, и там есть куча вопросов, которые нужно решать совместно, делегировав полномочия непонятно какому органу, но по крайней мере не только уровня Москвы и Московской области. Здесь вопрос гораздо более содержательный и обоснованный, сейчас я покажу это цифрах, ответа точно также нет. Но здесь по крайней мере гораздо более серьезная позиция с точки зрения доказательности, что многие вопросы во многих сферах развития должны решаться ну каким-то иным способом, предполагающими горизонтальные взаимодействия Москвы или муниципалитетов Москвы, муниципалитетов Московской области, иногда же напрямую Москвы и Московской области. Сейчас вот эта горизонтальная механика управления, на мой взгляд не работает вообще. Мы можем надеется, мы счастливы, когда раз в год мэр Москвы и губернатор Московской области прогуливаясь по садоводческим товариществам, увидели, что есть проблемы, что недостаточно развита инфраструктура и что они после этого примерно договорились о размере компенсации из бюджета Москвы, бюджета Московской области на развитие инфраструктуры для московских дачников. Но это ручное управление, это не системный подход к развитию городской агломерации. Теперь все-таки у нас есть вопрос.

Вопрос: Я как раз хочу по этому поводу сделать важное замечание. Муниципалитеты и москвичи готовы к взаимодействию, это видно на самом деле очень ярко по встречам с главами управ, по встречам с главами префектур которые проходят регулярно и в общем-то туда приходят уже живые люди, это совершенно совсем не какие-то подсадные жители, а настоящие живые люди, с живыми вопросами, которые заставляют работать и управы, и префектуры. Вопрос только один — все деньги в Москве, и она распоряжается этими деньгами — вот и весь вопрос агломераций. Если деньги будут вместе с полномочиями переданы вниз, там все очень прекрасно готово к тому чтобы взаимодействовать в горизонтальном плане.

Спасибо за оптимизм, но как раз вот аргументов для того чтобы убедить Москву что нужно передать эти полномочия и деньги вниз пока не существует. А Проспект Вернадского действительно очень интересный район, не скажу, что он стопроцентно типичный, он такой где студенческая зона смыкается с МГИМО, мы принимали одну из точек реновации. Там тоже могут быть интересные и красивые решения.

Вопрос: Вы знаете, вы говорили о том, что не хватает аргументов для передачи финансирования на местный уровень. Мы в большом количестве случаев сталкиваемся с тем что департамент городского имущества не изымает права аренды у долгостроев. Раз мы рядом с районом о котором шла речь и действительно наши два района задумывались как большой образовательный кластер, в результате все эти земли используются не для общежитий и не для образовательных целей, как они ранее задумывались и были разграничены — они сейчас используются под жилую застройку. В итоге эта территория не застраивается, кроме того департамент городского имущества конечно пытается расторгнуть эти договора аренды, но в какие условия они поставлены мэрией и мэром Москвы? Дело в том что они вынуждены судиться с громадным количеством строительных кампаний и этот судебный маховик не поставлен должен образом. В результате они проигрывют бесконечно эти суды, и я думаю, что органам местного самоуправления прямо 44 сейчас нужно заявлять департаменту городского имущества что уважаемые господа — вы не справляетесь, передавайте эти полномочия аренды на местный уровень, мы будем судиться, мы видим, что происходит с этими землями, мы будем отслеживать нормативы, мы будем пинать строительные кампании.

Спасибо за вопрос, но вот мы ушли в эту тему, о состоятельности и доказательной базе того что местное самоуправление имеет свой предмет и это вопрос дискуссии с Московской областью у которых естественно будут свои аргументы и свой масштаб и свой фокус. Мне кажется, здесь действительно важно накапливать эти кейсы. Потому что конечно они вам скажут, что если даже департамент городского имущества ничего не может сделать с долгостроем, проигрывает им суды, то что сделает бедное муниципальное образование? Они вас просто растопчут.

Но эти кейсы нужно действительно накапливать, проговаривать, анализировать и предъявлять власти и на всеобщее обозрение. Это не будет быстрый процесс, потому что аргументов на той стороне предостаточно. Но то что Москва не исключение и во всех крупных городах, если мы возьмём Лондон, Париж, Будапешт, есть подобные полномочия, там по-разному это организовано: у них есть свои полномочия, у них есть свои проблемы, они конкурируют друг с другом, что для Москвы пока что ещё не приемлемая мысль. Там эти вещи прописаны более четко, Москва в этом смысле не исключение. Но история такова, что все перемешано: в том, как она застраивалась, то есть эти местные сообщества, преемственность местных сообщества в значительной степени утеряна, в отличие от других городов. Там нет села Семёновского, а есть район метро Университет и метро Проспект Вернадского.

Но мне всё-таки хочется успеть сказать о некоторых важных для меня вещах практического плана. Вот я начал практически с мифов, в контексте которых мы, как правило, начинаем обсуждение вопросов агломерации, но я призываю к более спокойному и отстроенному обсуждению. То есть тезисы о наличии городской агломерации ничего не решают, они порождает как позитивные, так и негативные последствия. Ну как экономист, эконом-географ я конечно должен добавить, что при прочих равных условиях на территории по мере расширения рынка, производительность труда должна увеличиваться на территории, на большом статистическом ряду. Даже эта закономерность в России не всегда и не везде выполняется, это показывают наши исследования. Но потенциально, почему такую ставку делают сейчас на городские агломерации? Пол процента, один процент прироста ВВП при мобилизации агломерационных эффектов вполне реально получить. Когда мы росли темпами 7-8% никому до этого дела не было, а когда нам нужно выжить из себя каждый десятый процент ВВП то вполне уже как бы серьезные вещь и серозное открытие можно сделать на пути оптимизации процессов внутри городских агломераций, которые конечно невозможно просто взять и создать, надеюсь, что это не будет здесь особой темой разговора.

А вот следующий момент, я буквально несколько цифр хотел показать, что происходит на практике в московской агломерации в который мы живем. Мы в институте стали делать последние два года т.н. «Жилищные балансы» Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Сейчас это сделано для Московской агломерации. Этот нижний график — Москва, а верхний график — это ближний пояс Московской области: Химки, Мытищи, Долгопрудный, Одинцово. Это крупные города, которые непосредственно примыкают к Москве. Вот как меняется статистка, когда жилищный фонд этих муниципальных образований мы делим на население этих муниципальных образований. Исходя из этого, эти муниципальные образования, включая Москву, строят свои стратегии социально-экономического развития, градостроительную документацию, строители получают то там задания, пожелания, обременения по поводу развития социальной инфраструктуры. Все исходят из того что в Москве сокращается жилищная обеспеченность в последние несколько лет, а вот как только мы выезжаем за МКАД, наступает рай. Вот эти пресловутые 30 метров на человека, которые мы хотим, пишем себе в стратегиях для развития России на 40—50 год, они оказываются в Химках, в Мытищах. И чиновники на полном серьезе в своих стратегиях пишут, что, а в 2030 году мы хотим иметь 40 метров на человека и так далее. На самом деле все, ну по крайне мере узкий круг профессионалов понимает в чем тут основная проблематика.

Речь идёт о реальной и позитивной, но не особенно быстрой динамике улучшения ситуации с жилищной обеспеченностью в рамках агломерации, имея ввиду ближний пояс, реальной жилищный рынок. Он включает в себя эти города, где происходят процессы покупки москвичами, молодыми семьями в первую очередь, квартир по более дешёвым ценам в массовых районах новостроек за МКАДом, где соответственно и возникают дисбалансы.

Но бюрократическая машина, за исключением немногих элементов, где сидят профессионалы, которые это понимают, воспроизводит эту статистку и перерабатывает ее уже в совершенно неадекватные документы: по детским садам, по школам, по транспортным магистралям. То есть на лицо отсутствие адекватной агломерационный статистики, которая есть, в отличие от юридических определений агломераций, например, в большинстве стран мира. Они начали с того что создали агломерационные статистические единицы, по которым ведутся достаточно уже длительные статистические ряды. Мы в такой ситуации как бы, не понимая или не умея, эту сложность нашей жизни погрузить в систему статистических наблюдений и систему принятия решений, обрекаем себя очень часто на какие-то глупые, обидные ошибки. Здесь вы можете видеть примерно туже картину по Москве, ближнему поясу и в целом агломерации, в части ввода жилья на душу населения именно в многоквартирных дамах. Здесь показывается, с какой динамикой происходит реальное жилищное строительство в Москве. Вы можете увидеть, что присоединение новых территорий к Москве вызвало за собой резкий рост удельных объемов жилищного строительства не в Москве, а ближнем поясе Московской агломерации, которые к 2016 году быстрыми темпами начали схлопываться. Сейчас интересно, что будет происходить по итогам 2017 — начала 2018 года.

Ещё одна тема, по которой бывает очень много дискуссий, которые мне кажется не стоит того — это критерии выделения городских агломераций, она связана с определением того что можно называть агломерацией. С советских времён это дискуссия началась с методик ИГРАНА, сейчас появился доступ к большим данным, а в первую очередь мобильных операторов телефонной связи. Создаётся иллюзия что мы можем достаточно быстро и гораздо более точно схватить реальное тело городской жизни, суточного и недельного цикла и тем самым окончательно и бесповоротно решить вопрос где начинается и где заканчивается агломерация. Но на мой взгляд это не самый главный вопрос.

Во-первых, через месяц, через год ситуация может измениться, и главное не определить границу, не вопросы делимитации, а вопросы того что мы можем сделать для того чтобы схватить реальные агломерационные процессы, которые разворачиваются на территории между муниципальными образованиями, где люди работают, отдыхают, учиться, болеют и ведут иную деятельность. Чтобы эти процессы шли гладко, чтобы они повышали благосостояние людей, чтобы они повышали комфорт проживания, чтобы бы в конечном итоге повышались экономические показатели, а не наоборот. Но вот здесь я попытался изобразить основные сферы агломерационных процессов, где они происходят и по каждому из них можно было бы порассуждать что, да и как, какие есть угрозы, какие есть возможности и т.д.

Ну, например, формирование единой системы маршрутов пассажирского транспорта межмуниципальных объектов транспортной инфраструктуры. Пока что в значительной степени каждый муниципалитет, исходя из своих интересов формирует сеть маршрутного транспорта общего пользования. Субъект Федерации формально, по закону отвечает за межмуниципальные маршруты, но его взгляд далеко не всегда соответствует интересам близкорасположенных муниципалитетов. А между собой им договориться достаточно сложно. Вспомните с каким трудом московское метро проникает на территорию Московской области.

Теперь о рынке жилья. Здесь тоже большие возможности по оптимизации жизненной стратегии уже не на территории города, а в целом в агломерации, но имеются и риски. Где-то вдруг цены начинают определяться близлежащим рынком с более высокими доходами. А доходы именно на этой территории, именно этой группы муниципальных образований остаются на более низком уровне. Могут возникать резкие перепады в уровне доступности жилья на территории городской агломерации. Если пойти чуть дальше что с этим теперь делать? Ну короткий ответ — у нас есть несколько развилок. Одноуровневые или двухуровневые модели. Одноуровневая модель — это либо объединения, то есть модель единого муниципального образования. Либо договорная модель — совокупность муниципальных образований — горизонтальная система взаимоотношений. Либо создание надмуниципального уровня, который может быть чисто муниципальным или который может быть государственным муниципалитетом. Опять же международный опыт даёт нам примеры и того и другого даже в пределах одной страны, например, Франции. Но это делегирование на надмуниципальный уровень каких-то вопросов, которые явно не укладываются в границы небольших муниципальных образований.

Исторически надо сказать что мы лет 5-7 назад проходили период такого бюрократического ажиотажа по поводу объединения, укрупнения муниципальных образований в составе агломераций. Но оказалось, что этот процесс связан с перераспределением власти и полномочий между элитами и он оказывался очень деликатным и я думаю, что формальный отход и 47 признание, на всех уровнях, лицами, принимающими решения что вопрос управления агломерациями ни в коем случае не случаен, а объединения — это не только и не столько результат интеллектуальной работы, сколько институциональный испуг. Напомню, что одним из провалов было объединение Чебоксар и Новочебоксарска. Все сказали «за», а проголосовали против и объединение не состоялось, потому что оказалось, что у каждого есть свои интересы. Тут есть элита республиканская, элита большого города, элита малого города, какие-то муниципальные инфраструктурные предприятия, население — у каждого могут быть свои интересы и опасения, которые проявляются при таких вот попытках взбаламутить это и как бы попытаться продавить наиболее простое решение с административной точки зрения. Оказывается, что интересы очень разные и под ковёр их замести далеко не всегда получается. Мировой опыт тоже говорит, что это редко, когда получается, да есть конечно примеры объединения и укрупнения муниципалитетов и в Канаде, и в Китае. Но экономические оценки сходятся на том, что доказательной базы что это привело к улучшению или ухудшению пока не существует.

Все эти оценки в значительной степени являются пока предметом споров и результатом спекуляций. Говоря о возможных моделях: это договорная модель, но она ассоциируется с моделью США, где Федерация говорит: если вы там на местах договоритесь, мы вам из федерального бюджета выделим грант на те или иные инициативы. Или более государственная модель во Франции, где закон говорит о том, какие полномочия для Парижа, а какие для отдельных муниципалитетов. То есть вы обязаны создать над муниципальный уровень, вы обязаны делегировать ему полномочия, но вот примерно в такой конфигурации управления транспортом, социальной поддержкой населения, уборкой отходов — все эти вещи межмуниципальные. А вот благоустройство, пожаротушение оставляете себе на уровне каждого муниципального образования. Это тоже результат торга и соглашений, что отдать наверх, а что отставать у себя, но такая модель тоже существует. И мы сейчас в какой-то степени находимся в процесс осмысления и выбора каких-то решений и в будущий исторический и политический период подобные запросы будут поступать. В завершении я хотел зафиксировать, что для меня эффективно управляемая агломерация, при всей ограниченной возможности управлять естественно происходящими процессам, это то где мы своими управленческим воздействиями повышаем конкурентную способность и привлекательность городов и других муниципальных образований, входящих в агломерацию. Где мы с другой стороны способствуем формирования интегрированных и сбалансированных смежных и взаимосвязанных, но разных сущностей, о которых я скажу: в первую очередь рынки труда, недвижимости, общественных услуг — где не должно быт барьеров. Если мне удобно ребёнка отдать в детский сад там, где я работаю это должно быть ровно также сложно, как отдать ребёнка в детский сад до того, как я пересеку границу муниципалитета где я живу. Вот этих барьеров быть не должно и это для меня эффективно управляемая агломерация.

Ну и вторая тема, что вот проблемы управления агломерацией можно решить, объединив входящие в их состав муниципалитеты в рамках единого муниципального образования, так же проблемой является то что многие думают, 48 что можно придумать для каждой агломерации один-два мега-проекта, объединить усилия, в ручном режиме их реализовать, мост построить, трамвайную линию — где что, и это будет агломерация. Но для меня эффективно управляемая агломерация — это не только где есть такие вот крутые межмуниципальный проекты, но и там, где есть институциональная оптимизация, конвенция, координация политических решений. В том числе начиная с налоговой, у всех есть какие-то местные налоги и возможности льгот по местным налогам. Координация это и есть элемент институциональной оптимизации в пределах агломерации, это и есть элемент межмуниципального сотрудничества. Тоже самое можно сказать о стратегическом территориальном планировании, градорегулировании, ценообразовании, тарифной политики. Да, большинство тарифов уже ушло на полномочия субъектов Федерации, но есть то, что осталось на местном уровне. Даже в этих оставшихся крохах все равно возможны конвенции, все равно возможны оптимизации и это есть первый шаг к межмуниципальному сотрудничеству, институту, который прописан у нас в законодательстве о местном самоуправлении и который практически не работает. А не работает он поскольку записанные там возможные инструменты никак не проработаны с точки зрения гражданского и корпоративного законодательства. Я имею ввиду «межмуниципальные хозяйственные общества» — механизм, направленный на реализацию возможности потратить средства бюджета одного муниципалитета на территории другого муниципалитета в общих интересах, но чтоб тебе при этом не пришла прокуратора и не спросила о нецелевом расходовании средств.

Подводя итог, я хотел вернуться ещё к теме интегрированного или сбалансированного взаимодействия. На самом деле по двум направлением идёт процесс становления и развития агломерации: опять же, если взять 11 сфер агломерационных процессов мы в каждом из них можем предположить, и описать, и просчитать параметры интегрированности и параметры сбалансированности. Понятно, что интегрированность рынка труда — это доля жителя каждого из муниципальных образований, который работает на территории другого муниципального образования, а сбалансированность — это средне соотношение между количеством мест приложения труда и рабочей силы на территории каждого муниципального образования, входящего в агломерацию. И так далее, по каждой из обозначенных сфер. Но при этом, если с интегрированностью, да и сочетание этих параметров при их изменении может дать объемное представление о том какие процессы на какой стадии проходят в данной агломерации и где ее слабые и сильные стороны.

Одно дополнение, потому что среди параметров сбалансированности, как мне кажется мы можем выделить параметры где разбалансированность, то есть нарастание дифференциации по мере развития агломерации является однозначно негативным фактором, с которым надо управленческими действиям бороться. Ну, например, нарастание дифференциации доходов населения и доступности жилья, или превращения отдельных муниципалитетов в чисто спальные районы. И скажем индикаторов сбалансированности второго типа где не очевидно, что это плохо, например, объём инвестиций подушевой, понятно, что будут явно проявляться какие-то точки роста, реализация инвестиционных протекторов и до какого-то момента этот может быть позитивным процессом, но тем не менее требующим такого внимательного отслеживания, и мониторинга. Поэтому в совокупности мы можем оценивать в каком направлении движется агломерация и правильные ли управленческие решения мы применяем. Это для меня индикатор интегрированности. Разбалансировка в индикаторах первого типа однозначно имеет негативный характер. В индикаторы же сбалансированности второго типа, нарастание дифференциации не является однозначно плохим знаком.



Сборник статей «Мегаполис XXI век» — на нашем сайтеНа нашем youtube-канале EuroDialog TV — все видео цикла

Будьте в курсе,
подпишитесь на нашу рассылку

E-mail: info@eedialog.org

Все материалы сайта доступны по лицензии: Creative Commons Attribution 4.0
© 2019 Европейский диалог