Муниципальный кодекс: история и перспективы

14.07.2021

Владимир Зеленский решил всерьёз заняться вопросами местного самоуправления на Украине. В конце февраля по его инициативе был создан Конгресс местных и региональных властей, которому предстоит выступить совещательным органом по подготовке к муниципальным реформам. Старый формат местного самоуправления со множеством законодательных противоречий был олицетворением прежней постсоветской элиты. О том, что нужно изменить на низовом уровне власти, говорит доктор исторических наук Елена Галкина

В конце февраля 2021 года в Украине появился Конгресс местных и региональных властей (КМРВ) при президенте[1]. Глава государства, который выступил с инициативой создания совещательного органа, сразу и обозначил первую задачу для него – подготовку Муниципального кодекса[2]. Эта инициатива концептуально находится в рамках того же общественного запроса на свержение постсоветского истеблишмента и радикальное обновление государства, который привёл Зеленского к власти.

И на экспертном, и на обыденном уровне хорошо известно, что законодательство о местном самоуправлении поражено теми же родовыми болезнями, что и правовая система Украины в целом. Прежде всего, это рыхлость, невысокое качество нормативно-правовых актов, многочисленные умышленные умолчания и противоречия. Они тормозят развитие страны, могут на долгие месяцы ввергать управление городами в состояние, близкое к хаосу, зато дают возможность группам внутри элиты выяснить отношения между собой[3]. Сквозь призму национальных интересов Украины давно очевидна необходимость создания в этой сфере стабильных и чётких правил, ориентированных на общее благо.

Ещё на рубеже нулевых был разработан и внесён в Верховную Раду огромный по объёму законопроект под названием «Кодекс законов о местном самоуправлении в Украине (Муниципальный кодекс Украины)». К качеству этого документа можно предъявить претензии, однако на тот момент важен был сам факт такой постановки вопроса. Законопроект так и не был рассмотрен парламентом, оставшись в недрах профильного комитета[4], а словосочетание «муниципальный кодекс» на долгие годы исчезло из текущей повестки.

За два десятилетия произошли колоссальные изменения. При всех недостатках реализуемой в Украине реформы децентрализации[5] глубинные структурные сдвиги, которые она вызвала, привели к возвращению идеи муниципального кодекса в политический дискурс, причём на самом высоком уровне.

С одной стороны, доля собственных доходов местного самоуправления за годы децентрализации принципиально не выросла относительно уровня 2012-13 гг. Так, доля доходов местных бюджетов без трансфертов в сводном бюджете 2020 года составила 22,6%, в то время как в 2013 г. она равнялась 23,7%[6]. А взрывной рост доходов местных бюджетов последних лет, вызванный перераспределением налогов и сборов, уже прекратился. В 2020 г. без учёта трансфертов из госбюджета эти доходы увеличились всего на 3,7%[7].

При этом суммы трансфертов сократились драматически. В 2020 году местным бюджетам из государственного направлено трансфертов (базовая дотация, дополнительные дотации, субвенции) в общей сумме 161,0 млрд. грн., что на 100,4 млрд. грн. меньше, чем в 2019 году. То есть по сравнению с 2019 г. трансферты в 2020-ом уменьшились в 1,62 раза[8].

Объясняют это обычно так: в 2020 году из местных бюджетов не осуществлялись отдельные расходы, связанные с реализацией государственных программ социальной защиты, объём которых в 2019 году составил 78,3 млрд. грн. Уменьшение трансфертов на здравоохранение связано с продолжением реформы медицинской отрасли и введением финансирования вторичного уровня здравоохранения за счёт средств государственного бюджета через Национальную службу здоровья (НСЗУ). По программе госгарантий медицинского обслуживания населения в 2020 г. НСЗУ потратила 89,5 млрд. грн.[9]

Очевидно, что перевод части полномочий в социальной сфере с местного уровня на государственный – это процесс, обратный децентрализации. Похоже, государство нарушает принцип субсидиарности ради так называемой оптимизации социальных, образовательных, медицинских учреждений и их персонала. При этом за материально-техническое состояние учреждений отвечает собственник, то есть, в большинстве случаев, громады (территориальные общины).

Реформа здравоохранения проводится таким образом, что маленьким больницам не хватает финансирования от НСЗУ, а целевая субвенция сильно урезана. Поэтому органам местного самоуправления не остаётся ничего иного, кроме как объединять медучреждения[10]. Сходная ситуация и в сферах социального обеспечения и образования[11].

По подсчётам Ассоциации городов Украины (АГУ), объединяющей 929 громад, где живут более 85% граждан, за 2015-20 гг. центр переложил на бюджеты местного самоуправления расходные полномочия на общую сумму 665,8 млрд. грн. (около 25 млрд. долларов США)[12]. Кроме того, после начала пандемии центральная власть при реализации своих «антиковидных» мер систематически пыталась «сэкономить» на местном самоуправлении. Карантинные ограничения, по подсчётам АГУ, обошлись громадам в недополученные 65 млрд. грн. бюджета развития. И это ещё не считая сокращения средств по линии Государственного фонда регионального развития[13]

Сюда же следует отнести многочисленные проверки, обыски и уголовные дела на муниципальных чиновников перед местными выборами 2020 г., которые часто интерпретировались на местах как попытки силового давления со стороны центра[14].

 Исполнительный директор АГУ Александр Слобожан говорит, что в 2022 г. местные бюджеты могут оказаться уже дефицитными, без гарантий даже выплаты зарплат «муниципалам»[15].

С другой стороны, даже такая децентрализация привела к беспрецедентной в истории Украины финансовой автономии муниципалитетов. В 2020 г. в структуре доходов местных бюджетов наибольший удельный вес продемонстрировали:

— налог и сбор на доходы физических лиц – 37,7% (177,8 млрд. грн.);

— официальные трансферты – 34,0% (160,2 млрд. грн.);

— единый налог с физических лиц – 5,9% (27,6 млрд. грн.)

— арендная плата юридических лиц – 3,5% (16,4 млрд. грн.)

— местные налоги на товары и услуги – 3,3% (15,5 млрд. грн.)

— земельный налог с юридических лиц – 2,3% (10,8 млрд. грн.)

— другие налоги и сборы – 13,4% (63,2 млрд. грн.)[16]

За 2017-20 гг. доля субвенций уменьшилась с 49,9% до 29,4%[17]. Доля НДФЛ в 2020 г. превысила долю трансфертов, хотя процент отчисления НДФЛ в местный бюджет не повышался.

Чтобы понять смысл и значение этих цифр, сравним их с показателями Евросоюза. Например, в 2013 г. для ЕС в целом распределение было таким:

— 48% – трансферты;

— 36% – от местных налогов;

— 13% – сборы от тарифов;

— 3% из других источников[18].

В Евросоюзе считается, что высокой финансовой автономией регионов обладают те страны, где местные органы власти получают более половины своих общих доходов из источников, контролируемых на местном уровне. Так обстоят дела в Финляндии, Латвии, Франции, Швеции, Испании, Кипре, Чехии, Италии, Германии, Словении, Португалии и в не входящих в ЕС Швейцарии и Исландии[19]. Получается, что уменьшение трансфертов привело к тому, что Украина по степени финансовой автономии муниципалитетов сейчас сопоставима с ведущими европейскими странами.

Однако даётся это дорогой ценой. Центральная власть несколько лет подряд перекладывает свои конституционные обязанности по реализации прав граждан (в области охраны здоровья, образования, социального обеспечения) на местное самоуправление, не обеспечивая громады необходимой финансовой базой[20], что противоречит и Конституции Украины, и Европейской хартии местного самоуправления. В планах Минрегиона нет дальнейшего перераспределения налогов и сборов в пользу громад. Для восполнения нехватки средств глава министерства Алексей Чернышов предлагает громадам «работать», призывает «привлекать бизнес, создавать собственные предприятия»[21].

Стремясь сбросить бремя политической и финансовой ответственности за реализацию социальных прав граждан на местное самоуправление, разработчики реформы так увеличили роль МСУ во всех сферах жизни громад, что у местных элит объективно сформировался запрос на приведение правил игры в соответствие с новыми реалиями, т.е. на чёткое разграничение полномочий центра и местного самоуправления.

Идея создания Муниципального кодекса «воскресла» не в один час. Ещё в январе 2019 г. мэр Днепра Борис Филатов высказался о необходимости принять Кодекс о местном самоуправлении, перечислив основные идеи:

— предоставить городам право делегировать полномочия громадам своих районов, сопоставимых по численности населения с территориальными громадами, чтобы средства спускались на максимально низкий уровень самоуправления;

— ввести институт выборных мировых судей для разрешения мелких споров;

— дать крупным городам возможность заимствовать на внешних рынках без согласования в Киеве, выпускать муниципальные бонды;

— администрировать земельный кадастр на местном уровне;

— перевести на уровень МСУ и администрирование местных налогов, экологического сбора и экологического контроля, регулирование игорного бизнеса[22];

— устранить экстра-полномочия Антимонопольного комитета Украины в отношении местного самоуправления;

— разрешить создание муниципальной полиции[23].

В разгар президентской гонки эти предложения не были услышаны. Пока победители «электоральной революции» 2019 года обустраивались в новых кабинетах, децентрализация шла своим чередом. Но уже в начале 2020-го новая власть артикулировала свои представления о местном самоуправлении как о части «вертикали» и стала прибегать к упомянутым выше методам управления громадами с помощью финансовых, фискальных и силовых инструментов.

Такая политика вызвала вполне прогнозируемое сопротивление местных элит, причём на фоне разочарования граждан в «слугах народа» и тяжёлого вызова пандемии. В преддверии местных выборов партии Зеленского не удалось привлечь в свои ряды лидеров местного самоуправления, большинство сильных мэров предпочли другие политические проекты.  

Мэры Днепра, Житомира, Кропивницкого, Николаева и ещё нескольких городов создали новую партию «Пропозиция» с лозунгом «Владу – громадам!» и программой, состоящей из призыва принять Муниципальный кодекс и его основных положений. К пунктам, которые Филатов обнародовал ещё в январе 2019 г., добавились следующие:

— «прямое народовластие в громаде», которое должно выражаться в местных референдумах по инициативе жителей и муниципалитета, праве введения селективных налогов на местном уровне, контроле граждан над местной властью с помощью открытых реестров коммунальной собственности и системы общественного аудита;

— передача управления на уровень громад, ликвидация районных государственных администраций, замена облгосадминистраций офисами префектов, выполняющих только надзорные функции;

— прямые бюджетные отношения между громадой и государством;

— полное покрытие субвенциями социального обеспечения, дошкольного и общего среднего образования, первичной медицинской помощи, включая содержание учреждений образования и медицины[24].

На избирательных участках граждане однозначно отдали предпочтение не «новым лицам», а знакомым лидерам своих громад, оставив у власти большинство мэров и укрепив их голосами за «мэрские» политические силы. Даже в Днепропетровской области, где «Слуга народа» в июле 2019 набрала 56,7% голосов, только в 2 городах из 20 были избраны мэрами её представители. Показателен пример Кривого Рога, родного города Зеленского, где во втором туре Константин Павлов из ОПЗЖ победил кандидата от «Слуги народа» Дмитрия Шевчика с результатом 56,96% на 40,49%.

Неудивительно, что Офис президента, который в своей политической тактике всерьёз учитывает общественное мнение, принял решение протянуть руку победителям местных выборов и организовать с ними диалог. Слова Зеленского о Муниципальном кодексе – первой задаче нового консультативного органа – прочитываются как готовность власти агрегировать зрелые предложения «снизу» и дать им «зелёный свет».

На следующий день после создания КМРВ в подкомитете по вопросам местного самоуправления и органов самоорганизации Верховной Рады рабочая группа презентовала финальную версию новой редакции Закона о местном самоуправлении. Проект был разработан авторским коллективом под руководством Игоря Колиушко, руководителя Центра политико-правовых реформ[25], который занимается реформой децентрализации уже много лет. На круглом столе 1 марта 2021 г. Дмитрий Гурин, тогдашний глава профильного подкомитета Верховной Рады, позиционировал законопроект как возможный Муниципальный кодекс[26]. По состоянию на июль 2021 г. работа над документом продолжается в подкомитете по вопросам административно-территориального устройства и местного самоуправления, но в открытом доступе пока только февральский текст.

Законопроект почти полностью посвящён детальному регулированию деятельности органов местного самоуправления. Главы, которые относятся к разделению полномочий МСУ и центральной власти, занимают менее 20% текста документа. Перечень полномочий государственной власти, которые не могут быть делегированы громадам, при всей своей размытости[27] содержит множество различных видов контроля, в том числе, в отношении государственных налогов и сборов, закреплённых за местными бюджетами (п.8 ст.81).

В тексте, по сути, отсутствует разграничение полномочий между государственной властью и муниципалитетами, которые в рамках своей компетенции обязаны «развивать», «поддерживать», «содействовать» внушительному списку задач в рамках сфер социального обеспечения, образования, охраны здоровья. При этом в проекте так и не решена проблема финансирования выполнения делегированных полномочий, не приведена в соответствие с полномочиями МСУ расходная часть Бюджетного кодекса, нет чёткого определения полномочий новых райсоветов. Зато у громад появляются новые собственные полномочия без гарантий финансирования их выполнения.

Эта концепция кардинально отличается от той, что изначально заявили и продвигают лидеры местного самоуправления – инициаторы нынешней «реинкарнации» Муниципального кодекса в политическом пространстве Украины. Власть предлагает не «государство снизу-вверх», а построение единой вертикали с совершенствованием уже существующих механизмов контроля сверху. Но движение навстречу уже началось, и стороны вынуждены будут прийти к какому-то компромиссу. Отложить идею Муниципального кодекса ещё на двадцать лет вряд ли получится – громады обретают субъектность и весьма эффективную горизонтальную координацию. Но будет ли достигнут компромисс в каденцию Зеленского или уже при новой власти, пока прогнозировать невозможно. Во многом это вопрос политической воли.


[1] Консультативный орган для диалога с местной и региональной властью существовал и ранее, называясь по-разному: Совет развития громад и территорий, Совет регионального развития и т.д. – здесь и далее прим. авт.

[2] https://decentralization.gov.ua/news/13284

[3] См., например, периодические эпопеи «импичментов» мэров, в том числе, в Черновцах в 2011 г., в Тростянце, Южноукраинске, Кузнецовске, Нетешине в 2012 г., в Ужгороде в 2014 г., в Николаеве в 2017 г., в Черновцах в 2018 г., когда горсовет снимает городского голову, далее суд первой инстанции возобновляет его полномочия, следующая инстанция отменяет решение и т.д., причём длиться это может несколько лет https://www.liga.net/politics/opinion/impichment-mestnoy-vlasti-zakonnost-i-otstavka-merov . Не мнее показателен «Луцкий» казус с увольнением секретаря горсовета http://www.chesno.org/news/2775/  

[4] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=9491

[5] См. Галкина Е. Тёмная сторона децентрализации // Украина сегодня: основные тенденции. Выпуск №1(6), 2019. С.28-31 http://www.eedialog.org/wp-content/uploads/2019/02/Ukraina-segodnya-Vypusk-6.pdf

[6] https://decentralization.gov.ua/news/13249

[7] https://decentralization.gov.ua/news/13249

[8] http://finbalance.com.ua/news/vidatki-mistsevikh-byudzhetiv-u-2020-rotsi-vpali-na-156

[9] https://decentralization.gov.ua/news/13249

[10] См., напр. https://gorod.dp.ua/news/185197

[11] См., напр., о ситуации с органами социальной защиты https://zn.ua/economics_of_regions/kak-detsentralizatsija-udarila-po-ljudjam.html#

[12] https://zn.ua/interview/ispolnitelnyj-direktor-ahu-aleksandr-slobozhan-pered-prezidentom-razyhryvajut-illjuziju-khoroshej-kommunikatsii-s-mestnym-samoupravleniem.html

[13] https://zn.ua/interview/ispolnitelnyj-direktor-ahu-aleksandr-slobozhan-pered-prezidentom-razyhryvajut-illjuziju-khoroshej-kommunikatsii-s-mestnym-samoupravleniem.html ; https://www.rbc.ua/rus/news/filatov-nastaivaem-na-vstreche-merov-prezidentom-1598554296.html

[14] https://daily.rbc.ua/rus/show/skrytaya-ugroza-pochemu-ukraina-moldova-hotyat-1596131893.html

[15] https://zn.ua/interview/ispolnitelnyj-direktor-ahu-aleksandr-slobozhan-pered-prezidentom-razyhryvajut-illjuziju-khoroshej-kommunikatsii-s-mestnym-samoupravleniem.html

[16] http://finbalance.com.ua/news/vidatki-mistsevikh-byudzhetiv-u-2020-rotsi-vpali-na-156

[17] https://decentralization.gov.ua/news/13249

[18] OECD, 2015

[19] The State of European Cities 2016 — European Commission. Р.194-196.  https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/policy/themes/cities-report/state_eu_cities2016_en.pdf

[20] Как сказала в своём выступлении на КМРВ глава областной рады Николаевской области Анна Замазеева, из 52 уже объединённых громад области только восемь (!) способны себя прокормить.https://zn.ua/internal/ministr-razvitija-hromad-i-territorij-aleksej-chernyshov-prefekty-absoljutnaja-vertikal-prezidenta.html

[21] https://zn.ua/internal/ministr-razvitija-hromad-i-territorij-aleksej-chernyshov-prefekty-absoljutnaja-vertikal-prezidenta.html

[22] Тогда ещё действовал запрет на азартные игры, и ни власть, ни её главные конкуренты не выступали за его снятие.

[23] https://www.youtube.com/watch?v=x2nJ-SNaKEo

[24] https://proposition.org.ua/peredvyborna-programa-politychnoyi-partiyi-propozycziya/

[25] Разработчики норм: Игорь Колиушко, Оксана Павлюк, Нина Козюк и др. (из презентации Д. Гурина на круглом столе 01.03.2021 https://www.youtube.com/watch?v=W56VPUGQL2c&t=2712s ).

[26] https://www.youtube.com/watch?v=W56VPUGQL2c&t=2712s

[27] «1. Органы местного самоуправления не могут принимать решения по вопросам:

1) отнесенных Конституцией и законами Украины к компетенции органов законодательной и судебной власти, Президента Украины, Кабинета Министров Украины, органов исполнительной власти» — данная формулировка в принципе не даёт возможности стабилизировать правила игры между государственной властью и местным самоуправлением.


Публикации по теме:

Будьте в курсе,
подпишитесь на нашу рассылку

E-mail: info@eedialog.org

Все материалы сайта доступны по лицензии: Creative Commons Attribution 4.0
© 2019 Европейский диалог
escort eskişehir escort samsun escort gebze escort sakarya escort edirne